Ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.
Комментарий к ст. 13 ГК РФ
1. Комментируемая статья раскрывает один из способов защиты гражданских прав, предусмотренных ст. 12 ГК. К сожалению, из-за неточности и неполноты содержащихся в ст. 13 формулировок ее практическое значение невелико и, по сути, сводится лишь к особому выделению данного способа защиты среди остальных. Гораздо более полное и точное представление о нем дают гл. 24 - 25 ГПК и гл. 23 - 24 АПК, посвященные рассмотрению дел об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц. К ним и надлежит обращаться для уяснения содержания, условий и порядка применения данного способа защиты гражданских прав. В настоящем комментарии целесообразно ограничиться лишь краткой констатацией следующих положений.
2. Прежде всего в суде могут быть оспорены (признаны недействительными) не только ненормативные правовые акты государственных органов и органов местного самоуправления, но и любые другие не соответствующие закону действия (бездействие) указанных органов. Если под первыми обычно понимаются облеченные в надлежащую правовую форму (как правило, документальную) обязательные для исполнения решения (постановления) и распоряжения, принятые как в коллегиальном, так и единоличном порядке, то вторыми охватываются все остальные действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, влекущие правовые последствия. Иными словами, понятие "ненормативный акт", которое использовано в ст. 13 ГК, следует толковать расширительно, поскольку по смыслу закона под него подпадают любые властные предписания указанных выше органов независимо от того, в какой форме они выражены.
Помимо государственных органов и органов местного самоуправления властные предписания могут принимать должностные лица. Возможность оспаривания их действий в суде прямо предусмотрена ст. 46 Конституции и, разумеется, охватывается комментируемой статьей. По смыслу закона граждане и юридические лица могут добиваться признания недействительными также актов, принятых органами управления хозяйственных обществ и товариществ, кооперативов, общественных организаций и т.п.
3. Необходимым условием для обращения в суд с заявлением об оспаривании решения, действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица является то, что соответствующий акт нарушает права и законные интересы граждан и юридических лиц, создает препятствия к их осуществлению или незаконно возлагает на них какие-либо обязанности. Если же права и законные интересы конкретного заявителя принятым актом никак не ущемлены, им не может ставиться вопрос о признании соответствующего акта недействительным.
4. Наряду с ненормативными правовыми актами в суде могут оспариваться и нормативные акты, если они или их отдельные положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права, законные интересы и свободы граждан и организаций, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают препятствия в осуществлении их прав и свобод. При этом содержащееся в ст. 13 указание на то, что это возможно лишь в случаях, предусмотренных законом, является неверным, поскольку данное право носит общий характер и не нуждается в его особом закреплении в том или ином законе.
5. Под судом, в котором могут быть оспорены ненормативные и нормативные правовые акты, нарушающие права, законные интересы и свободы граждан и организаций, в комментируемой статье понимаются суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Возможность подачи жалобы в КС, конституционные и уставные суды субъектов РФ в случаях, когда конституционные права и свободы нарушены или могут быть нарушены законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, настоящей статьей, судя по ее содержанию, не охватывается, хотя в принципе относится к данному способу защиты гражданских прав.
Разграничение подведомственности судов общей юрисдикции и арбитражных судов по данной категории дел проводится по тем же принципам, которые лежат в основе разграничения их компетенции в целом. В арбитражных судах оспариваются ненормативные и нормативные правовые акты, нарушающие права и законные интересы граждан и организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; законность всех иных правовых актов рассматривается судами общей юрисдикции.
Что касается подсудности, то она определяется соответственно ГПК и АПК. Так, согласно п. 4 ст. 251 ГПК заявления об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц по общему правилу подаются в районный суд по месту нахождения лиц, принявших оспариваемый акт. Однако некоторые правовые акты, например нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ или федеральных органов государственной власти, могут оспариваться соответственно лишь в верховном суде республики (краевом или областном суде) или ВС (ст. ст. 26 - 27 ГПК).
6. Заявление о признании ненормативного правового акта недействительным может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и законных интересов, если иной срок не установлен федеральным законом. В случае этого срока по уважительным причинам он может быть восстановлен судом.
Указанный срок не является сроком исковой давности, а относится к числу процессуальных сроков, порядок исчисления и восстановления которых регулируется соответственно нормами гл. 9 ГПК и гл. 10 АПК.
Срок для обращения в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта законом не установлен, в связи с чем оно может быть подано в любое время, безотносительно ко времени принятия оспариваемого акта.
7. Обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия правового акта, его законности, наличию у органа или должностного лица надлежащих полномочий на его принятие возлагаются на орган или должностное лицо, которые приняли акт. При этом суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании правового акта, и обязан проверить законность и обоснованность его принятия в полном объеме.
8. Подача в суд заявления об оспаривании нормативного правового акта не приостанавливает его действия. Напротив, действие оспариваемого ненормативного правового акта может быть приостановлено судом до вступления в силу решения суда.
Установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя, суд принимает решение о признании его недействительным (незаконным). С момента вступления данного решения в силу недействительный ненормативный правовой акт не подлежит применению.
Что касается нормативных правовых актов, то они при наличии необходимых оснований признаются судами не недействительными, а лишь недействующими, на что указал КС в Постановлении от 11 апреля 2000 г. N 6-П. Иное, по мнению КС, противоречило бы принципу разделения властей.
Судебная практика по статье 13 ГК РФ
Принимая обжалуемое постановление, суд апелляционной инстанции, руководствуясь положениями статей 13, 425, 433, 651 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), статей 1, 2, 13, 16, 17, 18, 20 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", пришел к выводу о соответствии законодательству оспариваемого отказа управления.
Определение Верховного Суда РФ от 19.04.2017 N 301-КГ17-3286 по делу N А43-6957/2016
Отказывая предпринимателю в удовлетворении заявленного требования, суды руководствовались положениями статей 65, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 13, 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Законом Нижегородской области от 26.12.2011 N 194-З "Об областном бюджете на 2012 год", Положением о субсидиях, утвержденных постановлением Правительства Нижегородской области от 24.09.2008 N 404, и исходили из того, что предприниматель не соответствует критериям отбора претендентов на получение субсидии, поэтому у Министерства транспорта отсутствуют основания для заключения договора на предоставление субсидий.
Определение Верховного Суда РФ от 21.04.2017 N 307-КГ17-3143 по делу N А26-16/2016
Оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что земельный участок с кадастровым номером 10:13:0000000:11664 располагается на землях лесного фонда в квартале 129 выдела 18 Медвежьегорского участкового лесничества и является собственностью Российской Федерации, перевод данного участка из категории земель лесного фонда в иную категорию земель в установленном законом порядке не осуществлялся и право федеральной собственности на данный участок не прекращалось, суд, руководствуясь частями 1, 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 8, 12, 13, 125, 195, 195, 269, 301 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктом 2 статьи 9, статьей 9.1, пунктом 2 статьи 10, пунктом 2 статьи 11, пунктом 1 статьи 25, статьями 39.1, 39.2, пунктом 1 статьи 61 ЗК РФ, частью 1 статьи 8, статьей 83 Лесного кодекса Российской Федерации а также разъяснениями, содержащимися в пункте 7 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе", пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", правовой позицией, сформулированной в определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 18.11.2004 N 367-О, от 22.11.2012 N 2149-О, от 02.12.2013 N 1908-О, подпунктом 60 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", пришел к выводу, что у администрации района и администрации поселения отсутствовали полномочия по распоряжению спорным земельным участком, в связи с чем заявленные требования удовлетворил.
Определение Верховного Суда РФ от 22.05.2017 N 305-ЭС17-4809 по делу N А41-22088/2016
Суды, исходя из надлежащей оценки представленных в материалы дела доказательств по правилам главы 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, руководствуясь положениями статей 11 - 13, 198, 201 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 105 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", установив факт устранения учреждением выявленных Федеральной антимонопольной службой по Московской области нарушений по спорной закупке и аннулирование аукциона, не усмотрев нарушения и угрозы нарушения прав общества "СКЭТ "Флагман" в рамках заявленных исковых требований, правомерно отказали в удовлетворении иска.
Определение Верховного Суда РФ от 25.05.2017 N 308-КГ17-2697 по делу N А32-6631/2016
Суд исходил из следующего: установление красных линий по границам уже сформированных для эксплуатации объектов недвижимости земельных участков нормами земельного и градостроительного законодательства не предусмотрено, поэтому в силу статей 12 и 13 Гражданского кодекса Российской Федерации суд считает невозможным применение нормативного правового акта - Постановления N 815, которым в 2009 году при утверждении проекта планировки центральной части города установлены красные линии, обозначающие дорогу общегородского значения; если красные линии были изменены после начала строительства объекта недвижимости и этот объект выходит за пределы измененных красных линий, то такое изменение противоречит действующему законодательству; между тем объекты недвижимости Общества поставлены на инвентаризационный учет 20.10.1992, а земельный участок - на кадастровый учет 22.08.2005 с видом разрешенного использования "для эксплуатации зданий и сооружений производственной базы", то есть до утверждения указанного проекта планировки территории; из представленных Администрацией в материалы дела документов территориального планирования не усматривается, что на испрашиваемом земельном участке планируется размещение объекта местного значения - дороги, поскольку предъявленный Администрацией в судебном заседании оригинал официального документа - Генерального плана Краснодара, опубликованного в Вестнике органов местного самоуправления муниципального образования "Город Краснодар" 03.02.1012 N 2, в том числе графическая часть (схемы и чертежи) напечатаны в черно-белом варианте, в то время как схема транспортной инфраструктуры предполагает условное цветное обозначение различных зон, а условные обозначения (пояснительный текст на схеме) напечатаны нечитаемым мелким шрифтом, что не позволяет идентифицировать и соотнести место расположения испрашиваемого земельного участка и планируемой дороги; так как Администрация не представила доказательств, подтверждающих законность оспариваемого отказа, требования Общества являются обоснованными, а следовательно, Администрация обязана подготовить и направить в адрес Общества подписанный проект договора купли-продажи испрашиваемого земельного участка.
Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 22.06.2017 по делу N 308-КГ17-2697, А32-6631/2016
Суд исходил из следующего: установление красных линий по границам уже сформированных для эксплуатации объектов недвижимости земельных участков нормами земельного и градостроительного законодательства не предусмотрено, поэтому в силу статей 12 и 13 Гражданского кодекса Российской Федерации суд считает невозможным применение нормативного правового акта - Постановления N 815, которым в 2009 году при утверждении проекта планировки центральной части города установлены красные линии, обозначающие дорогу общегородского значения; из представленных Администрацией в материалы дела документов территориального планирования не усматривается, что на испрашиваемом земельном участке планируется размещение объекта местного значения - дороги, поскольку предъявленный в судебном заседании оригинал официального документа - Генерального плана Краснодара, опубликованного в Вестнике органов местного самоуправления муниципального образования "Город Краснодар" 03.02.2012 N 2, в том числе его графическая часть (схемы и чертежи) напечатаны в черно-белом варианте, в то время как схема транспортной инфраструктуры предполагает условное цветное обозначение различных зон, а условные обозначения (пояснительный текст на схеме) напечатаны нечитаемым мелким шрифтом, что не позволяет идентифицировать и соотнести место расположения испрашиваемого земельного участка и планируемой дороги; с учетом приведенных обстоятельств следует признать, что Администрация не представила доказательств, подтверждающих законность оспариваемого отказа, поэтому требования Общества являются обоснованными, а Администрация обязана подготовить и направить в адрес Общества подписанный проект договора купли-продажи испрашиваемого земельного участка.
Определение Верховного Суда РФ от 30.06.2017 N 302-КГ17-8859 по делу N А69-2395/2016
Принимая обжалуемые судебные акты, суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь положениями статей 13, 131, 218, 219 Гражданского кодекса Российской Федерации, статей 2, 3, 4, 18, 20, 25 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", исходили из того, что строительство объекта было осуществлено в соответствии с требованиями действующего законодательства на предоставленном для этих целей земельном участке и заявителем представлены в управление все необходимые для государственной регистрации права собственности документы.
Определение Верховного Суда РФ от 07.07.2017 N 304-КГ17-8006 по делу N А67-2913/2015
Оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе заключения экспертиз N 2202/16 и N 3637, суд первой инстанции установил, что администрацией по существу заявления рассмотрены не были, и, руководствуясь частью 1 статьи 198, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктом 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", пунктом 4 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства", пунктом 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", пунктами 1, 5, 6 статьи 36, статьей 29 Земельного кодекса Российской Федерации, статьями 9, 10, 12 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", признал, что администрацией допущено бездействие, выразившееся в нерассмотрении в установленный срок заявлений обществ "ТОМЭКО" и "СибМаш", что, в свою очередь, нарушает их права и законные интересы в предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем удовлетворил заявленные требования о признании незаконным бездействия администрации, выразившегося в нерассмотрении в установленный срок заявлений: о предоставлении земельного участка с кадастровым номером 70:21:0100034:893, расположенного по адресу: Томская область, г. Томск, ул. В. Высоцкого, д. 33 в собственность общества "ТОМЭКО" (от 29.12.2014 вх. N 2003-з) и о предоставлении земельного участка с кадастровым номером 70:21:0100034:891, расположенного по адресу: Томская область, г. Томск, ул. В. Высоцкого, д. 33/11 в общую долевую собственность обществам "ТОМЭКО" и "СибМаш" (от 29.12.2014 вх. N 2000-з).
Определение Верховного Суда РФ от 22.08.2017 N 305-ЭС15-6393 по делу N А40-174624/2009
Удовлетворяя частично заявленные истцом требования, суд первой инстанции, с выводами которого согласились суды апелляционной инстанции и округа, исследовав обстоятельства спора и оценив по правилам главы 7 Кодекса доказательства, представленные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений, руководствуясь положениями статей 8, 11, 12, 13, 196 - 200 Гражданского кодекса Российской Федерации, исходил из того, что статус Ковалева С.А., как участника общества "Доктор Пинчер", подтвержден, договор от 12.10.2007 N 2 признан судом недействительным (ничтожным) и, следовательно, в качестве последствия недействительности сделки выбывшая из владения Ковалева С.А. доля подлежала возврату, а лицо, завладевшее указанной долей, лишению права на нее.
Определение Верховного Суда РФ от 10.07.2017 N 306-КГ17-5181 по делу N А55-13515/2015
Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" ненормативные акты полномочных органов о предоставлении земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическим лицам, не указанным в пункте 1 статьи 20 Земельного кодекса Российской Федерации, и гражданам, являющимся индивидуальными предпринимателями, изданные после введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации (30.01.2001), должны признаваться недействительными в силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, либо не подлежащими применению в соответствии со статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации как противоречащие закону.
Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 26.09.2017 по делу N 305-КГ17-5782, А40-67333/2016
В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующий закону или иному правовому акту и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, может быть признан судом недействительным.