ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 13 июня 2017 г. по делу N 307-КГ16-18929
Резолютивная часть определения объявлена 30.05.2017 г.
Полный текст определения изготовлен 13.06.2017 г.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Борисовой Е.Е.,
судей Поповой Г.Г., Попова В.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Твери на решение Арбитражного суда Тверской области от 04.03.2016 по делу N А66-4671/2015, постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.05.2016 и постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 28.09.2016
по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Ютас" (г. Тверь) к администрации города Твери (г. Тверь) о признании незаконным отказа в предоставлении в собственность земельного участка,
при участии третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора: департамента архитектуры и строительства администрации города Твери.
В судебном заседании приняли участие:
от администрации города Твери: Кузнецова С.А., Ковалева И.И., Воробьева Ю.А.,
от общества с ограниченной ответственностью "Ютас": Соболев Г.З.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Е.Е., выслушав объяснения представителей администрации города Твери, поддержавших доводы жалобы, и представителей общества с ограниченной ответственностью "Ютас", возражавших против удовлетворения жалобы, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
общество с ограниченной ответственностью "ЮТАС" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным отказа администрации города Твери (далее - администрация) в предоставлении в собственность земельного участка с кадастровым номером 69:40:0100176:1106, а также возложении на уполномоченный орган обязанности в течение 10 календарных дней с момента вступления решения в законную силу подготовить проект договора купли-продажи указанного участка.
Решением Арбитражного суда Тверской области от 04.03.2016, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.05.2016 и постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 28.09.2016, требования общества удовлетворены.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, администрация, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, просит отменить указанные судебные акты и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Заявитель кассационной жалобы указывает, что испрашиваемый земельный участок в соответствии с документами территориального планирования находится в зоне зеленых насаждений общего пользования, поэтому в силу пункта 17 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) не мог быть предоставлен в собственность заявителю. Уполномоченный орган при решении вопроса о предоставлении земельного участка в собственность обязан учитывать содержащиеся в генеральном плане города сведения о планируемых к размещению в пределах границ такого участка объектах местного значения, в том числе рекреационные зоны, предполагающие строительство объектов рекреационного назначения (скверы, бульвары и т.д.).
Общество представило отзыв, в котором просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, считая их законными и обоснованными.
Частью 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Проверив обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации считает, что принятые по делу судебные акты подлежат отмене по следующим основаниям.
Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании договора аренды от 07.05.2014 N 030-з/14 общество является арендатором земельного участка площадью 2000 кв. м (кадастровый номер 69:40:0100176:1106), предоставленного под станцию технического обслуживания автомобилей сроком до 06.05.2063, местоположение участка установлено относительно ориентира, расположенного по адресу: г. Тверь, Петербургское шоссе, 128б.
Общество является собственником расположенного на данном участке объекта недвижимости - станции технического обслуживания автомобилей площадью 387,6 кв. м, право на которую было зарегистрировано в установленном законом порядке 10.05.2011.
На основании подпункта 6 пункта 2 статьи 39.3 и пункта 2 статьи 39.20 Земельного кодекса, общество 12.08.2015 обратилось в администрацию с заявлением о предоставлении в собственность земельного участка под принадлежащим ему объектом недвижимости.
В письме от 17.09.2015 N 01/6923-и администрация сообщила заявителю о том, что испрашиваемый земельный участок не подлежит предоставлению в частную собственность, поскольку в соответствии с генеральным планом города Твери, утвержденным решением Тверской городской Думы от 25.12.2012 N 193 (394), он относится к зоне зеленых насаждений общего пользования; согласно пункту 12 статьи 85 Земельного кодекса земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами и другими объектами, не подлежат приватизации.
Судебные инстанции, установив, что на испрашиваемом земельном участке находится принадлежащий обществу объект недвижимости, возведенный в установленном законом порядке и введенный в эксплуатацию 22.07.2010, фактическое использование участка под станцию технического обслуживания автомобилей соответствует виду его разрешенного использования и перечню разрешенных видов использования, предусмотренных Правилами землепользования и застройки города Твери, участок не является территорией общего пользования, на нем отсутствуют какие-либо запланированные к строительству объекты, руководствуясь подпунктом 6 пункта 2 статьи 39.3, пунктами 1 и 2 статьи 39.20, статьями 39.16, 39.17, 85 Земельного кодекса, пришли к выводу об отсутствии оснований для отказа в предоставлении в собственность земельного участка, на котором находится принадлежащий заявителю объект недвижимости, в связи с чем удовлетворили требования общества.
Вместе с тем суды при рассмотрении настоящего дела не учли следующее.
Согласно пункту 1 статьи 39.20 Земельного кодекса, если иное не установлено этой статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане и юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.
В соответствии с подпунктом 6 пункта 2 статьи 39.3 Земельного кодекса без проведения торгов осуществляется продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них в случаях, предусмотренных статьей 39.20 данного Кодекса.
Порядок предоставления в собственность за плату земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов установлен статьей 39.17 Земельного кодекса.
В соответствии с подпунктом 3 пункта 5 статьи 39.17 Земельного кодекса уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без торгов при наличии хотя бы одного из оснований, предусмотренных статьей 39.16 данного Кодекса.
Пункт 6 статьи 39.16 Земельного кодекса называет в числе прочих оснований для отказа в предоставлении земельного участка то, что указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок является изъятым из оборота или ограниченным в обороте и его предоставление не допускается на праве, указанном в заявлении о предоставлении земельного участка.
Статьей 27 Земельного кодекса установлены случаи ограничения оборотоспособности земельных участков. Пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса предусмотрен запрет приватизации земельных участков общего пользования, занятых площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, которые могут включаться в состав различных территориальных зон. Аналогичная норма содержится в пункте 8 статьи 28 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".
При рассмотрении дела в суде первой инстанции администрация ссылалась на то, что спорный земельный участок согласно генеральному плану Твери, утвержденному решением Тверской городской Думы от 25.12.2012 N 193 (394), относится к территории общего пользования, на которой предполагается организация системы зеленых насаждений, включающей существующие сохраняемые и проектируемые парки общегородского значения, парки городских районов, бульвары и скверы во всех планировочных районах города (т. 1, л.д. 82 - 85).
В материалы дела администрацией был представлен фрагмент генерального плана с обозначением границ спорного земельного участка, границ магистральной улицы общегородского значения и рекреационной зоны зеленых насаждений общего пользования (т. 1, л.д. 105).
Согласно статье 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов.
Часть 3 статьи 23 Градостроительного кодекса предусматривает, что генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа.
В силу части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса на указанных в пунктах 2 - 4 части 3 данной статьи картах отображаются: 1) планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: а) электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; б) автомобильные дороги местного значения; в) физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; г) иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа; 2) границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 3) границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.
К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт (часть 6 статьи 23 Градостроительного кодекса).
В соответствии с приведенными нормами Градостроительного кодекса генеральные планы включают в себя карты планируемого размещения объектов с указанием или описанием зон размещения названных объектов.
Статьей 35 Градостроительного кодекса установлено, что в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.
В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом (пункт 11), а также зоны особо охраняемых территорий.
Признавая необоснованными доводы администрации о наличии препятствий для предоставления спорного участка в собственность, суды исходили также из отсутствия доказательств его фактического использования как территории общего пользования в общественных интересах. Суды приняли во внимание и то, что решением городской Думы от 09.06.2016 N 155 во Временные правила землепользования и застройки города Твери, утвержденные решением Тверской городской Думы от 02.07.2003 N 71, были внесены изменения, согласно которым выкупаемый участок расположен в территориальной зоне К - "коммунально-складская зона", одним из основных видов разрешенного использования которой является размещение мастерских, предназначенных для ремонта и обслуживания автомобилей и прочих объектов придорожного сервиса.
При этом суды учли, что во Временные правила землепользования и застройки города Твери изменения были внесены после принятия Генерального плана и в них спорный участок не отнесен ни к числу зарезервированных для муниципальных нужд, ни к территориям общего пользования, ни к зоне зеленых насаждений.
Между тем, исходя из системного толкования положений части 3 статьи 9, частей 9, 10 статьи 31, пункта 1 части 2 статьи 33, пункта 2 части 1 статьи 34, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса следует, что указанным законом установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования. (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 06.04.2017 N 32-АПГ-17-1).
Генплан, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначение территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 22.05.2017 N 56-АПГ17-7).
Исходя из изложенного, выводы судов о недоказанности отнесения спорного земельного участка к территории общего пользования со ссылкой как на Временные правила землепользования и застройки города Твери (в редакции от 09.06.2016), так и на его фактическое неиспользование по указанному назначению, нельзя признать обоснованными, соответствующими приведенным выше нормам права.
Вместе с тем, исходя из содержания понятия территории общего пользования, данного в пункте 12 статьи 1 Градостроительного кодекса, и учитывая, что установленный запрет на приватизацию земель общего пользования направлен на обеспечение публичных интересов, свободного доступа граждан к местам общего пользования и природным объектам, предназначенным для удовлетворения общественных интересов населения, границы такой территории (как существующие, так и планируемые) должны быть установлены в соответствии с требованиями градостроительного законодательства.
Установление границ территорий общего пользования в соответствии с частью 1 статьи 42 Градостроительного кодекса осуществляется при подготовке проектов планировки территории, основная часть которого включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются, в том числе красные линии (часть 3). Согласно части 6 статьи 43 Градостроительного кодекса на чертежах межевания территории отображаются также красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 этой статьи.
Согласно пункту 11 статьи 1 Градостроительного кодекса красные линии - линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения.
Однако наличие красных линий с целью установления границ территории общего пользования, планируемой под размещение сквера (бульвара, парка) в соответствии с Генпланом в границах спорного земельного участка, а также наличие утвержденной документации по планировке территории (проект планировки, проект межевания) суды не проверяли, соответствующих выводов в судебных актах не содержится.
Как следует из материалов дела, договор аренды спорного земельного участка площадью 2 000 кв. м под эксплуатацию станции технического обслуживания был заключен 07.05.2014 сроком до 06.05.2063 года. В Выписке из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество от 03.08.2015, содержащейся в материалах дела, указано, что ранее этот участок такой же площадью был предоставлен для проектирования и строительства станции технического обслуживания легковых автомобилей. На обращение общества 13.08.2015 о выкупе этого земельного участка, Департаментом архитектуры и строительства администрации города Твери с учетом коэффициента существующей застройки земельного участка (17%) было предложено обосновать испрашиваемую площадь земельного участка проектной документацией. Пояснений о необходимости приобретения обществом участка указанной площади в деле не имеется.
При указанных обстоятельствах и изложенных доводах администрации, судам следовало также проверить, отвечает ли земельный участок, испрашиваемый обществом в целях выкупа, требованиям к земельному участку, необходимому для эксплуатации объекта недвижимости, принадлежащего обществу, в том числе в отношении площади такого участка (ст. 39.20 Земельного кодекса, определение Верховного Суда РФ от 06.03.2017 N 305-КГ16-16409). В том случае, если будет установлено, что испрашиваемый участок всем требованиям не отвечает, необходимо установить, возможно ли образование земельного участка в иных границах и иной площади с соблюдением требований к образуемым или измененным земельным участкам, установленных градостроительным и земельным законодательством, в отношении которого обществом может быть реализовано его право, предусмотренное статьей 39.20 Земельного кодекса.
Таким образом, Судебная коллегия полагает, что суды не проверили должным образом правомерность отказа администрации в предоставлении в собственность спорного земельного участка по основаниям, установленным в статье 39.16, 85 Земельного кодекса, выводы судов о том, что для его выкупа не имеется препятствий, сделаны без учета содержания документов территориального планирования (генерального плана, в том числе карты планируемого размещения объектов местного значения), без установления наличия и содержания документации по планировке территории, а также без оценки доводов администрации о несоответствии спорного участка требованиям к выкупаемому участку, расположенному под объектом недвижимости.
С учетом изложенного, судебные акты по делу нельзя признать законными и обоснованными, в связи с чем в соответствии со статьей 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации они подлежат отмене, а дело направлению на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.
При новом рассмотрении суду следует учесть правовую позицию, изложенную в настоящем определении, установить, входит ли он в границы зон планируемого размещения объектов, указанных в пункте 12 статьи 85 Земельного кодекса, в соответствии с утвержденными документами территориального планирования, были ли установлены красные линии для обозначения границ территории общего пользования.
Руководствуясь статьями 167, 176, 291.11 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Арбитражного суда Тверской области от 04.03.2016, постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.05.2016 и постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 28.09.2016 по делу N А66-14671/2015 отменить.
Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Тверской области.
Определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.
Председательствующий
Е.Е.БОРИСОВА
Судьи
Г.Г.ПОПОВА
В.В.ПОПОВ