ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 1 марта 2018 г. N 16-АПГ18-1
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д., Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению закрытого акционерного общества "Бекетовское предприятие промышленного железнодорожного транспорта" о признании не действующим в части приказа Комитета тарифного регулирования Волгоградской области от 25 декабря 2015 г. N 56/4 "Об установлении предельных максимальных тарифов на услуги по перевозке грузов, оказываемые на подъездных железнодорожных путях необщего пользования ЗАО "Бекетовское ППЖТ", о признании не действующим в части приказа Комитета тарифного регулирования Волгоградской области от 23 декабря 2016 г. N 51/38 "Об установлении предельных максимальных тарифов на услуги по перевозке грузов, оказываемые на подъездных железнодорожных путях необщего пользования ЗАО "Бекетовское ППЖТ" по апелляционной жалобе Комитета тарифного регулирования Волгоградской области на решение Волгоградского областного суда от 22 сентября 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., объяснения представителя административного истца - Кузнецова А.С. и Гайдукевича В.И., представителя административного ответчика - Зязиной И.Г., свидетеля Танасиенко С.П., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации,
установила:
закрытое акционерное общество "Бекетовское предприятие промышленного железнодорожного транспорта" (далее - ЗАО "Бекетовское ППЖТ") обратилось в Волгоградский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующими в части приказа Комитета тарифного регулирования Волгоградской области (далее - Комитет) от 25 декабря 2015 г. N 56/4, которым с 1 января 2016 г. установлены предельные максимальные тарифы на услуги по перевозке грузов, оказываемые на подъездных железнодорожных путях необщего пользования ЗАО "Бекетовское ППЖТ", согласно приложению и приказа Комитета от 23 декабря 2016 г. N 51/38, которым с 1 января 2017 г. установлены предельные максимальные тарифы на услуги по перевозке грузов, оказываемые на подъездных железнодорожных путях необщего пользования ЗАО "Бекетовское ППЖТ", согласно приложению.
Решением Волгоградского областного суда от 22 сентября 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено. Оспариваемые нормативные акты признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу. С Комитета в пользу ЗАО "Бекетовское ППЖТ" взысканы судебные расходы.
Не согласившись с решением суда, Комитет обратился в Судебную коллегию по административным делам Верховного суда Российской Федерации с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, ссылаясь на неправильное применение норм права.
Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Волгоградской области представлены возражения.
ООО "Лукойл-Волгограднефтепереработка" в судебное заседание не явилось, о времени и месте судебного разбирательства извещено в установленном законом порядке.
Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе и возражениях на нее, заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия установила следующее.
Приказом Комитета от 25 декабря 2015 г. N 56/4 с 1 января 2016 г. установлены предельные максимальные тарифы на услуги по перевозке грузов, оказываемые на подъездных путях необщего пользования ЗАО "Бекетовское ППЖТ".
Приказом от 23 декабря 2016 г. N 51/38 с 1 января 2017 г. Комитет установил предельные максимальные тарифы на услуги по перевозке грузов, оказываемые на подъездных путях необщего пользования ЗАО "Бекетовское ППЖТ".
В соответствии с подпунктом 55 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" транспортные услуги, оказываемые на подъездных железнодорожных путях организациями промышленного железнодорожного транспорта и другими хозяйствующими субъектами независимо от организационно-правовой формы, за исключением организаций федерального железнодорожного транспорта, включены в перечень услуг транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций, по которым органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок.
Согласно пункту 2.4.3 Положения о Комитете тарифного регулирования Волгоградской области, утвержденного постановлением Правительства Волгоградской области от 6 февраля 2014 г. N 32-п, Комитет осуществляет государственное регулирование тарифов и надбавок на транспортные услуги, оказываемые на подъездных железнодорожных путях организациями промышленного железнодорожного транспорта и другими хозяйствующими субъектами независимо от организационно-правовой формы, за исключением организаций федерального железнодорожного транспорта.
Таким образом, оспариваемые приказы приняты Комитетом в пределах его компетенции, установленной в федеральном законодательстве и законодательстве Волгоградской области.
В состав экономически обоснованных затрат предприятия органом регулирования включены расходы на аренду основных средств (аренда железнодорожных путей, аренда маневровых тепловозов и аренда прочих производственных фондов (помещения, мебель, оборудование).
Судом первой инстанции сделан вывод о том, что расчет затрат на аренду железнодорожных путей, выполненный органом регулирования, не соответствует принципу экономической обоснованности, поскольку для расчета этих затрат принята длина путей меньшая, чем фактически находится во владении регулируемой организации.
Из материалов дела следует, что железнодорожные пути принадлежат регулируемой организации на основании договоров субаренды с ООО "Контур". Общая протяженность путей составляет 48,311 км. При этом на административного истца приходится часть данных путей - 46,489 км, а остальная часть протяженностью 1,822 км арендуется сторонними организациями. В связи с этим при расчете расходов на аренду путей орган регулирования обоснованно учел принадлежность регулируемой организации путей длиной в 46,489 км.
В состав арендной платы как железнодорожных путей, так и маневровых тепловозов, включена перевыставляемая аренда (аренда, выставляемая собственником данного имущества арендатору - ООО "Контур"), расходы арендодателя на текущее содержание и на ремонт данного имущества, а также рентабельность арендодателя.
Регулируемой организацией рентабельность в составе арендной платы заявлена в размере 25%. Тарифным органом рентабельность учтена в размере 5% (в тарифах как на 2016 год, так и на 2017 год).
Судом первой инстанции сделан вывод о том, что расчет Комитета в указанной части противоречит нормативным актам, имеющим большую юридическую силу. При этом суд первой инстанции исходил из того, что уровень рентабельности в таком размере установлен арендодателем имущества - ООО "Контур" и соответствует Концепции системы планирования выездных налоговых проверок, утвержденной приказом ФНС России от 30 мая 2007 г. N ММ-3-06/333@, а также Методическим рекомендациям по формированию тарифов и сборов на работы и услуги, выполняемые промышленным железнодорожным транспортом, утвержденным распоряжением Минтранса РФ от 20 декабря 2001 г. N АН-104р. В частности, в соответствии с названными Методическими указаниями для промышленного железнодорожного транспорта рекомендуется принимать значение уровня рентабельности, не превышающее 35%.
Судебная коллегия отмечает, что для применения в данном деле показателей рентабельности услуг, приведенных в приказе ФНС России от 30 мая 2007 г. N ММ-3-06/333@, у суда оснований не имелось, поскольку утвержденная данным приказом Концепция разработана в целях создания единой системы планирования выездных налоговых проверок и не регулирует правоотношения в сфере тарифного регулирования железнодорожных перевозок.
Принятие Комитетом уровня рентабельности в размере 5% не противоречит вышеуказанным Методическим рекомендациям, в которых уровень рентабельности - 35% является рекомендуемым максимальным значением.
В отсутствие экономического обоснования данного показателя со стороны регулируемой организации Комитет обоснованно определил его в размере 5%, применяя по аналогии нормы, содержащиеся в федеральных нормативных правовых актах в сфере теплоснабжения и в сфере водоснабжения и водоотведения.
В состав расходов на аренду основных производственных фондов включены расходы на текущее содержание железнодорожных путей и затраты на ремонт. При этом указанные расходы регулируемой организации уменьшены органом регулирования по сравнению с заявкой ЗАО "Бекетовское ППЖТ".
Из материалов дела следует, что снижение размера затрат по текущему ремонту произошло в результате снижения размера учтенной в составе данных затрат заработной платы путевых рабочих (трудозатраты), уменьшения расходов на применяемые расходные материалы; по ремонтному фонду - за счет уменьшения объема подлежащих ремонту железнодорожных путей и стрелочных переводов.
При определении размера затрат на заработную плату орган регулирования принял тот размер ставки заработной платы в час, которую предложила регулируемая организация, с индексацией на соответствующие ИПЦ.
Судом первой инстанции сделан вывод о том, что такой расчет Комитета не соответствует принципу экономической обоснованности. Суд исходил из того, что предложенный регулируемой организацией расчет данных затрат, при которых индексация ставки заработной платы осуществляется на установленный работодателем (арендодателем железнодорожных путей) коэффициент, является верным.
Вместе с тем указанный вывод ошибочен, поскольку установленный работодателем повышающий коэффициент заработной платы не содержит в себе экономического обоснования.
При расчете объема и стоимости расходных материалов, необходимых для текущего содержания железнодорожных путей, орган регулирования применял Среднесетевые нормы расхода материалов и изделий на текущее содержание, планово-предупредительную выправку, ремонт пути и других устройств путевого хозяйства, утвержденные Министерством путей сообщения Российской Федерации от 29 ноября 1997 г. N С-1386у.
Оснований для признания расчета Комитета в указанной части противоречащим законодательству, имеющему большую юридическую силу, у суда не имелось.
Уменьшая размер расходов на ремонт основных производственных фондов, в том числе капитальный, средний, подъемочный ремонт путей, а также ремонт стрелочных переводов, Комитет применял Правила ремонта и содержания железнодорожных путей предприятий промышленного железнодорожного транспорта Министерства автомобильного транспорта РСФСР, утвержденные и введенные в действие письмом Минавтотранса РСФСР от 22 апреля 1974 г. N 154-ц, для определения объема работ, а также необходимых для ремонта материалов. При этом административный ответчик исходил из того, что согласно указанным Правилам межремонтный период эксплуатации путей и стрелочных переводов составляет 25 лет. Орган регулирования рассчитал объем подлежащих ежегодному содержанию путей и стрелочных переводов так, чтобы данный ремонт и расходы на него составляли равное значение на каждый период регулирования, что исключает колебание величины установленного тарифа в зависимости от включения или невключения данных расходов в расчет тарифа на определенный период регулирования. В том случае, если регулируемой организацией не будет принято решение о проведении ремонта в течение периода регулирования, при таком расчете она будет иметь возможность для ежегодного накопления средств в ремонтном фонде.
Аналогичным способом административный ответчик определил расходы на текущее содержание и ремонт арендуемых регулируемой организацией маневровых тепловозов, в том числе при определении размера включенной в эти затраты заработной платы работников, а также при расчете ремонта данных основных производственных фондов с установлением расчетного метода определения объема подлежащих использованию материалов, объема работ и периодичности их проведения с учетом межремонтного срока эксплуатации тепловозов.
При определении расходов на арендную плату в части текущего содержания и ремонта основных производственных фондов для определения тарифа на 2017 год административный ответчик установил, что в составе тарифной заявки эти расходы существенно увеличены регулируемой организацией по сравнению с 2016 годом. Кроме того, в состав расходов по арендной плате железнодорожных путей регулируемая организация включила накладные расходы арендодателя.
В связи с этим Комитет запросил у ЗАО "Бекетовское ППЖТ" экономическое обоснование увеличения размера арендной платы железнодорожных путей и локомотивов, в том числе обоснование включения в состав данной платы накладных расходов.
Регулируемой организацией данный запрос не исполнен.
В связи с отсутствием дополнительных материалов орган регулирования в соответствии с Порядком государственного регулирования цен (тарифов) на товары и услуги на территории Волгоградской области, утвержденным постановлением Региональной службы по тарифам Волгоградской области от 22 сентября 2004 г. N 31/4, определил величину данных затрат путем индексации их размера, установленного на 2016 год, с применением ИПЦ на 2017 год.
Признавая оспариваемые приказы недействующими, суд также посчитал, что необоснованно исключены расходы на вырезку щебеночного балласта на железнодорожных путях в размере 3 236, 24 тыс. руб. При этом суд исходил из обязанности регулируемой организации производить указанный вид работ в соответствии с Правилами противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 г. N 390.
Вместе с тем из материалов дела следует, что административный ответчик учел все необходимые виды и объемы регламентных работ на железнодорожных путях необщего пользования с учетом Среднесетевых норм расхода материалов и изделий на текущее содержание, планово-предупредительную выправку, ремонт пути и других устройств путевого хозяйства, утвержденных Указанием Министерства путей сообщения Российской Федерации от 29 ноября 1997 г. N С-1386у: текущее содержание, подъемочный ремонт, средний ремонт, капитальный ремонт, которые в том числе предусматривают вырезку и замену загрязненного щебеночного балласта. Данный нормативный акт предусматривает замену щебеночного балласта как при текущем содержании путей, так и при их ремонте.
Поскольку в состав расходов на аренду железнодорожных путей Комитетом включены затраты на текущее содержание и ремонт, включение дополнительных расходов по вырезке щебня приведет к повторному учету одних и тех же расходов.
Органом регулирования отказано во включении в состав экономически обоснованных затрат общества расходов на погашение задолженности по аренде железнодорожных путей и маневровых тепловозов, возникших в предыдущие периоды регулирования (2012 - 2014 годы).
Судом первой инстанции сделан вывод о необоснованности исключения этих затрат в связи с тем, что данная задолженность обусловлена установлением заниженных тарифов в предыдущие периоды регулирования. При этом суд сослался на исследованные им данные бухгалтерской документации административного истца.
Между тем тарифы на услуги по перевозке грузов, оказываемые на подъездных железнодорожных путях необщего пользования ЗАО "Бекетовское ППЖТ", установлены соответствующими нормативными правовыми актами органа тарифного регулирования Волгоградской области, действовали в предыдущие периоды регулирования, не были отменены или признаны недействующими федеральным органом исполнительной власти, рассматривающим в досудебном порядке споры, связанные с установлением тарифов, или судом.
Выводы об эффективности хозяйственной деятельности предприятия в решении суда первой инстанции не конкретизированы, причины возникновения задолженности не исследованы и не установлены.
При таких обстоятельствах Судебная коллегия полагает, что Комитет правомерно отказал регулируемой организации во включении данных расходов в состав экономически обоснованных затрат, оснований для признания оспариваемых приказов не действующими по мотиву отказа во включении в расчет тарифов задолженности по договорам аренды основных производственных фондов у суда первой инстанции не имелось.
В состав экономически обоснованных расходов общества органом регулирования отказано во включении убытков прошлых лет (2016 год - 32 089, 97 тыс. руб.; 2017 год - 76 224 тыс. руб.).
Согласно пунктам 2 и 4.1 Порядка государственного регулирования цен (тарифов) на товары и услуги на территории Волгоградской области, утвержденного постановлением Региональной службы по тарифам Волгоградской области от 22 сентября 2004 г. N 31/4, государственное регулирование цен (тарифов) основывается в том числе на соблюдении принципа обязательного раздельного учета объемов товаров (услуг) доходов и расходов в отношении регулируемой и иной деятельности.
Такой учет регулируемой организацией не ведется. Данный факт административным истцом не оспаривался и установлен при рассмотрении дела в суде первой инстанции.
В отсутствие доказательств возникновения убытков при осуществлении именно регулируемой деятельности - Комитет обоснованно отказал в их включении в состав экономически обоснованных затрат регулируемой организации. Вывод суда о возможности их определения пропорционально объемам иной нерегулируемой деятельности предприятия противоречит вышеназванному Порядку государственного регулирования цен (тарифов) на товары и услуги на территории Волгоградской области.
Комитетом в состав экономически обоснованных затрат ЗАО "Бекетовское ППЖТ" на 2017 год не включены расходы общества на выплату дивидендов его акционерам.
Как следует из пункта 2 статьи 42 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах", источником выплаты дивидендов является прибыль общества после налогообложения (чистая прибыль общества). Чистая прибыль общества определяется по данным бухгалтерской (финансовой) отчетности общества.
Согласно абзацу 5 пункта 1 и абзацу 3 пункта 4 статьи 43 указанного Федерального закона общество не вправе принимать решение (объявлять) о выплате дивидендов по акциям, если на день принятия такого решения стоимость чистых активов общества меньше его уставного капитала, и резервного фонда, и превышения над номинальной стоимостью определенной уставом ликвидационной стоимости размещенных привилегированных акций либо станет меньше их размера в результате принятия такого решения. Общество не вправе выплачивать объявленные дивиденды по акциям, если на день выплаты стоимость чистых активов общества меньше суммы его уставного капитала, резервного фонда и превышения над номинальной стоимостью определенной уставом общества ликвидационной стоимости размещенных привилегированных акций либо станет меньше указанной суммы в результате выплаты дивидендов.
Из материалов дела следует, что в 2015 и 2016 гг. общество прибыли не имело: согласно данным бухгалтерской отчетности чистые активы общества составляли отрицательную величину (убыток в размере 10 240 тыс. руб. и 13 676 тыс. руб. соответственно).
Поскольку дивиденды выплачиваются из чистой прибыли общества, а при данных условиях принятие решения на выплату дивидендов было ограничено, оснований для их выплаты не имелось.
Комитетом в состав экономически обоснованных затрат включены расходы на аренду недвижимого имущества, в том числе по договору от 1 ноября 2016 г. N 13/А-16, заключенному с АО "Желдоркомплекс". Указанные расходы включены в размере 335, 6 тыс. руб. в год, предложение регулируемой организации - 5 140, 9 тыс. руб. в год.
Из материалов дела следует, что указанный договор представлен ЗАО "Бекетовское ППЖТ" дополнительно 14 декабря 2016 г. Ранее в составе приложения к заявлению об установлении тарифов общество представляло другой договор, заключенный с данной организацией.
При проверке обоснованности размера арендной платы орган регулирования запросил у регулируемой организации дополнительное экономическое обоснование, поскольку был заявлен существенный рост арендной платы за месяц: 909,4 тыс. руб. по договору от 1 ноября 2016 г. по сравнению с размером платы - 62,1 тыс. руб. в предыдущем периоде регулирования. В связи с тем, что регулируемой организацией данное обоснование не представлено, Комитет рассчитал расходы исходя из аналогичных затрат, учтенных за предыдущий период регулирования, с учетом ИПЦ на 2017 год. Суд апелляционной инстанции соглашается с расчетом административного ответчика.
В составе тарифной заявки на 2017 год общество предложило включить в состав экономически обоснованных затрат расходы на приобретение локомотива в размере 62 000 тыс. руб.
Во включении данных расходов в состав экономически обоснованных затрат общества Комитетом отказано.
Судом сделан вывод о необоснованности отказа административного ответчика в данной части. При этом суд исходил из того, что обновление тягового подвижного состава является обязанностью общества исходя из положений технических регламентов Таможенного союза "О безопасности железнодорожного подвижного состава", "О безопасности высокоскоростного железнодорожного транспорта" и "О безопасности инфраструктуры железнодорожного транспорта", принятых решением Комиссии Таможенного союза от 15 июля 2011 г. N 710, а также учитывая сроки службы тягового подвижного состава.
Судебная коллегия полагает, что наличие обязанности по обновлению подвижного тягового состава не является достаточным основанием для включения расходов на приобретение локомотива в расчет тарифов, устанавливаемых регулируемой организации, если экономическая обоснованность таких затрат не подтверждена последней.
Из материалов дела следует, что органом тарифного регулирования на 2014, 2015 и 2017 годы в состав затрат общества включались расходы на диагностику локомотивного парка, что давало возможность обществу продлить срок службы эксплуатируемых им локомотивов. Ни в один из указанных периодов регулирования данные средства обществом не освоены.
Кроме того, административный ответчик обоснованно принял во внимание, что весь подвижной состав арендуется обществом, а также, что приобретение локомотива стоимостью 62 000 тыс. руб. является крупной сделкой и подлежало одобрению общим собранием акционеров ЗАО "Бекетовское ППЖТ". Решения об одобрении покупки маневрового тепловоза Комитету не представлено.
В связи с изложенным Судебная коллегия считает, что указанные расходы из расчета тарифов исключены обоснованно.
Комитетом в состав доходов регулируемой организации включены возвратные отходы - стоимость металлолома, который образуется в результате ремонта железнодорожных путей и стрелочных переводов. Расчет размера данных доходов произведен административным ответчиком путем установления стоимости данного металлолома с применением коэффициента 0,85 (средняя величина) исходя из его износа и наличия ржавчины. При таком расчете орган регулирования руководствовался Методическими указаниями по бухгалтерскому учету материально-производственных запасов, утвержденными приказом Минфина России от 28 декабря 2001 г. N 119н.
Устанавливая наличие таких доходов, Комитет также исходил из определенной в Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" обязанности хозяйствующих субъектов применения в производстве технологий, призванных минимизировать возможный вред окружающей среде.
Выводы суда первой инстанции расчет органа регулирования не опровергают.
На основании изложенного Судебная коллегия при рассмотрении административного дела по апелляционной жалобе Комитета тарифного регулирования Волгоградской области считает, что оснований для признания приказов об установлении тарифов на услуги по перевозке грузов, оказываемых на подъездных железнодорожных путях необщего пользования ЗАО "Бекетовское ППЖТ", на 2016 и 2017 годы в указанной части у суда первой инстанции не имелось. Не установлено таких оснований и при рассмотрении настоящего административного дела судом апелляционной инстанции.
При таких обстоятельствах, учитывая, что порядок принятия оспариваемых приказов соблюден, при расчете тарифов требования нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, административным ответчиком выполнены, Судебная коллегия полагает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене с вынесением по делу нового решения об отказе в удовлетворении требований ЗАО "Бекетовское ППЖТ".
Согласно части 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы, за исключением случаев, предусмотренных статьей 107 и частью 3 статьи 109 данного Кодекса.
Поскольку в данном случае новое решение принимается в пользу административного ответчика, судебные расходы по уплате государственной пошлины подлежат отнесению на административного истца.
Руководствуясь статьями 111, 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Волгоградского областного суда от 22 сентября 2017 г. отменить, апелляционную жалобу Комитета тарифного регулирования Волгоградской области - удовлетворить.
В удовлетворении административного искового заявления закрытого акционерного общества "Бекетовское предприятие промышленного железнодорожного транспорта" о признании не действующими пункта 1 приказа Комитета тарифного регулирования Волгоградской области от 25 декабря 2015 г. N 56/4 Об установлении предельных максимальных тарифов на услуги по перевозке грузов, оказываемые на подъездных железнодорожных путях необщего пользования ЗАО "Бекетовское ППЖТ" и пункта 1 приказа Комитета тарифного регулирования Волгоградской области от 23 декабря 2016 г. N 51/38 "Об установлении предельных максимальных тарифов на услуги по перевозке грузов, оказываемые на подъездных железнодорожных путях необщего пользования ЗАО "Бекетовское ППЖТ" - отказать.