ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 16 марта 2022 г. N 4-КАД21-60-К1
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Горчаковой Е.В. и Абакумовой И.Д.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Щербакова Александра Ивановича на решение Чеховского городского суда Московской области от 18 ноября 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 1 марта 2021 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 28 июня 2021 года по административному делу N 2а-3191/2020 по административному исковому заявлению Щербакова А.И. к Главному управлению специальных программ Президента Российской Федерации (далее также - ГУСП), ФКУ "Войсковая часть 52583" (далее также - войсковая часть) о признании незаконными протоколов заседания жилищной комиссии, выписки, возложении обязанности восстановить в списках на отселение из закрытого военного городка < ... > с момента первоначальной постановки на учет и рассмотреть вопрос о признании Щербакова А.И. нуждающимся в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения Щербакова А.И. и его представителя Шевякова М.И., поддержавших доводы кассационной жалобы, возражения представителей ГУСП Щуплецова С.В. и Лях О.И., представителя войсковой части Солянова И.А., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Щербаков А.И., проходивший службу в Вооруженных Силах Российской Федерации в период с 3 декабря 1980 года по 20 июля 2001 года и уволенный согласно приказу командира войсковой части 95006 от 10 июля 2001 года N 324-лс по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, имеет выслугу в календарном исчислении более 20 лет, зарегистрирован с 25 октября 1990 года по адресу: < ... > .
Указанное жилое помещение в виде трехкомнатной квартиры общей площадью 68,9 кв. м находится в пользовании Щербакова А.И., как установлено решением суда от 4 августа 2011 года о признании Щ. членом семьи нанимателя Щербакова А.И., по договору социального найма от 8 декабря 2010 года N 3260.
Город < ... > включен в Перечень имеющих жилищный фонд закрытых военных городков Вооруженных Сил Российской Федерации, Пограничной службы Российской Федерации и органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2000 года N 752-р.
Согласно выписке из протокола N 2 заседания жилищной комиссии войсковой части от 2 февраля 2005 года бывший военнослужащий Щербаков А.И. с семьей 4 человека включен в списки на отселение из закрытого военного городка < ... > .
Оформленным протоколами N 9 и N 10 решением жилищной комиссии от 24 августа 2018 года указанный выше протокол исключен, а также исключен из названного списка Щербаков А.И. по мотиву отсутствия оснований для включения в данный список (далее - Решение от 24 августа 2018 года) со ссылкой на результаты проведенной Главной военной прокуратурой проверки обоснованности решений жилищной и жилищно-бытовой комиссии войсковой части 52583 в период с 2003 по 2012 год о включении граждан в Списки лиц, желающих отселиться из закрытого военного городка < ... > .
21 мая 2019 года Щербаковым А.И. в Центральную жилищную комиссию ГУСП подано заявление на участие в государственной программе Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации" путем выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов.
17 октября 2019 года Щербаков А.И. в составе семьи из 6 человек включен в число граждан участников ведомственной целевой программы выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов по категории "граждане, подлежащие переселению из закрытых военных городков" с 11 сентября 2019 года.
28 марта 2020 года Щербаков А.И. обратился в Центральную жилищную комиссию ГУСП с заявлением о принятии в порядке очередности, исходя из даты подачи заявления в жилищную комиссию в 2004 году, на учет граждан Российской Федерации, подлежащих переселению из закрытых военных городков, в целях предоставления в соответствии с пунктом 6 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 2019 года N 239 "Об особенностях жилищного обеспечения граждан Российской Федерации, подлежащих переселению из закрытых военных городков" жилого помещения по договору социального найма или в собственность бесплатно.
20 мая 2020 года на заседании названной комиссии (протокол N 5) постановлено принять на учет и включить в список граждан, подлежащих переселению из закрытых военных городков, Щербакова А.И. с семьей с 11 сентября 2019 года, поскольку в соответствии с пунктом 7 поименованного выше Указа граждане, которые являются участниками ведомственной целевой программы, принимаются на учет с даты их включения в ведомственную целевую программу.
18 июня 2020 года Щербаков А.И. вновь обращается в эту комиссию с заявлением о признании нуждающимся в жилом помещении в соответствии со статьей 51 Жилищного кодекса Российской Федерации и статьей 15 Федерального закона от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" (далее - Закон о статусе военнослужащих) и принятии на учет для обеспечения жилым помещением в г. Москве и Московской области.
Как следует из протокола N 8 поименованной выше комиссии от 22 июля 2020 года, Щербакову А.И. отказано в признании нуждающимся в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма, в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 54 Жилищного кодекса Российской Федерации в связи с тем, что представленные документы не подтверждают право состоять на учете нуждающихся в жилых помещениях (далее - Решение от 22 июля 2020 года).
В обоснование принятого решения комиссия указала, что Щербаков А.И. на момент обращения не является военнослужащим и не признан в период прохождения военной службы нуждающимся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма, что является обязательными условиями для удовлетворения его заявления.
Щербаков А.И., считая Решения от 24 августа 2018 года и от 22 июля 2020 года неправильными, нарушающими его право на получение после увольнения с военной службы жилищной субсидии или жилого помещения за счет средств федерального бюджета, обратился в суд с административным иском, требования по которому уточнял, о признании их незаконными, а также просил признать введенные ГУСП неопределенные понятия "списки на отселение", "список лиц, подлежащих отселению", "список лиц, желающих отселиться из ЗВГ", "список граждан, подлежащих отселению из ЗВГ" соответствующими юридически значимому понятию "список очередников на получение жилых помещений", закрепленному статьей 15 Закона о статусе военнослужащих; обязать рассмотреть вопрос о признании его нуждающимся в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма, в соответствии со статьей 51 Жилищного кодекса Российской Федерации согласно приобретенному до введения в действие названного Кодекса праву; признать недействительной выписку из приказа ГУСП от 7 июля 2020 года N 90 (названным приказом утверждено Положение о жилищных комиссиях в Главном управлении специальных программ Президента Российской Федерации, том 1, л.д. 135).
Решением Чеховского городского суда Московской области от 18 ноября 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 1 марта 2021 года, в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 28 июня 2021 года указанные судебные акты оставлены без изменения.
В кассационной жалобе, поданной Щербаковым А.И. в Верховный Суд Российской Федерации, ставится вопрос об отмене судебного решения, апелляционного и кассационного определений, как незаконных, ввиду неправильного установления обстоятельств, имеющих значение для дела, повлекшего неправильное применение норм материального права, о направлении дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
В связи с необходимостью проверки доводов кассационной жалобы по запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2021 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 3 февраля 2022 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Судебная коллегия считает, что судами допущены такого рода нарушения норм материального и процессуального права.
Разрешая спор по существу и отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суды первой и апелляционной инстанций посчитали, что требования об оспаривании выписки из приказа ГУСП от 7 июля 2020 года N 90 и о признании незаконными отдельных понятий, содержащихся в актах ГУСП, являющихся, по мнению административного истца, неопределенными, не подлежат рассмотрению в рамках настоящего административного дела; относительно оспаривания Решения от 24 августа 2018 года сделали вывод о пропуске административным истцом без уважительных причин процессуального срока на обращение в суд с таким требованием; Решение от 22 июля 2020 года, как принятое в соответствии с действующим законодательством в пределах предоставленной компетенции, признали правильным исходя из того, что на момент обращения с заявлением о признании нуждающимся в жилом помещении и принятии на учет для обеспечения жилым помещением по избранному месту жительства Щербаков А.И. не являлся военнослужащим и не был признан во время прохождения военной службы нуждающимся в улучшении жилищных условий.
Судебная коллегия по административным делам Московского областного суда, признавая доводы апелляционной жалобы Щербакова А.И. несостоятельными, сослалась также на то обстоятельство, что им не представлено суду достоверных доказательств постановки его на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении в период прохождения военной службы, ходатайства об истребовании личного дела не заявлялось.
Кассационная инстанция признала обжалуемые судебные акты законными, констатировав неотрицание Щербаковым А.И. пропуска срока обращения с требованием об оспаривании Решения от 24 августа 2018 года, дала этому решению правовую оценку, признав его правильным по существу, указав, что оно не затрагивает право административного истца на обеспечение жильем при увольнении с военной службы, не касается вопроса о принятии на жилищный учет, так как Щербаков А.И. был обеспечен жилым помещением по договору социального найма.
В отношении оспаривания выписки из приказа ГУСП от 7 июля 2020 года N 90, признания незаконными неопределенных понятий, содержащихся в актах ГУСП, суд кассационной инстанции пришел к заключению о том, что эти требования не могут являться самостоятельным предметом спора, поскольку фактически являются оценкой названной выписки как допустимого доказательства по делу, изложением мнения о толковании положений приказа ГУСП от 7 июля 2020 года N 90, который как нормативный правовой акт может быть оспорен в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что обжалуемые административным истцом судебные акты приняты с нарушением норм действующего законодательства и согласиться с ними нельзя по следующим основаниям.
Законность и справедливость при рассмотрении судами административных дел обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий, а также с получением гражданами и организациями судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод (статьи 6, 8, 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, далее - КАС РФ).
Достижение задач административного судопроизводства невозможно без соблюдения принципа состязательности и равноправия его сторон при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 КАС РФ). Данный принцип выражается в том числе в принятии судом предусмотренных упомянутым Кодексом мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения административного дела (часть 2 статьи 14, часть 1 статьи 63 КАС РФ).
Между тем судами неправильно применены нормы процессуального права, неверно истолкованы нормы материального права, регулирующие спорные отношения.
КАС РФ установлены сроки обращения с административным исковым заявлением в порядке главы 22; по общему правилу требования могут быть предъявлены в суде в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов; закреплена норма, согласно которой пропуск такого срока не является основанием для отказа в принятии административного искового заявления к производству суда; причины его пропуска выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и в случае установления уважительной причины срок подачи административного искового заявления может быть восстановлен судом, за исключением случаев, если его восстановление не предусмотрено названным Кодексом (части 1, 5 и 7 статьи 219 поименованного выше Кодекса).
По смыслу приведенных норм, а также принимая во внимание позицию Конституционного Суда Российской Федерации о том, что установление в законе сроков для обращения в суд с административным исковым заявлением, а также момента начала их исчисления и последствия его нарушения обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушение конституционных прав граждан (определения от 20 декабря 2016 года N 2599-О, от 28 февраля 2017 года N 360-О, от 27 сентября 2018 года N 2489-О, от 25 июня 2019 года N 1553-О, от 23 апреля 2020 года N 836-О), исходя из активной роли суда в административном судопроизводстве, выяснение причин пропуска процессуального срока является обязанностью суда первой инстанции.
То обстоятельство, что бремя доказывания уважительности причин пропуска процессуального срока обращения в суд возлагается на административного истца, не освобождает суд от выполнения требований части 1 статьи 63 названного Кодекса, предусматривающих в целях правильного разрешения административных дел истребование доказательств судом по своей инициативе.
Однако судом первой инстанции эти требования процессуального закона не выполнены.
Как следует из протокола судебного заседания от 18 ноября 2020 года, суд, приобщив заявление представителя войсковой части о применении последствий пропуска срока обращения в суд и об отказе по этому основанию в удовлетворении требования об оспаривании Решения от 24 августа 2018 года, причины его пропуска у Щербакова А.И. не выяснял, констатировав в судебном акте, что о принятии этого решения административный истец уведомлен письмом от 31 марта 2020 года, а в суд обратился 12 августа 2020 года, то есть по истечении установленного законом трехмесячного срока.
Таким образом, Чеховский городской суд Московской области при рассмотрении настоящего дела не применил закрепленный пунктом 7 статьи 6 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации принцип об активной роли суда, отказал административному истцу в удовлетворении требования о признании незаконным Решения от 24 августа 2018 года исключительно по мотиву пропуска срока обращения в суд без выяснения причин этого.
Суд апелляционной инстанции, проверяя законность судебного решения, оставил без правовой оценки допущенное судом первой инстанции нарушение; приобщив к материалам дела заявленное Щербаковым А.И. ходатайство о восстановлении пропущенного по уважительной причине процессуального срока предъявления административного иска об оспаривании протокола жилищной комиссии войсковой части от 24 августа 2018 года N 10, как указано в протоколе судебного заседания, для его оценки в совещательной комнате, суд изложенные в нем обстоятельства (отсутствие правового обоснования снятия с учета, оставление без удовлетворения неоднократных обращений о направлении мотивированного ответа о причинах снятия его с учета, отсутствие сведений о принятии жилищной комиссией войсковой части протокола от 24 августа 2018 года N 9, представленного административным ответчиком только в судебное заседание, что не позволило своевременно подготовить и подать обоснованный административный иск) не признал уважительными причинами.
Перечисленные обстоятельства свидетельствуют о том, что и судебная коллегия по административным делам Московского областного суда отказала административному истцу в восстановлении пропущенного процессуального срока без выяснения должным образом причин этого, что, как следствие, привело к ограничению прав административного истца на доступ к правосудию.
Несмотря на то, что суду кассационной инстанции исходя из требований процессуальных норм, устанавливающих его полномочия и пределы рассмотрения административного дела в кассационном порядке (статьи 328 и 329 КАС РФ), не предоставлено право на установление новых обстоятельств, Первый кассационный суд общей юрисдикции дал правовую оценку Решению от 24 марта 2018 года, которое по существу нижестоящими инстанциями не проверялось, основания его принятия и соответствия законодательству не устанавливались, а также не выяснялось, каким образом административный истец мог и должен был узнать о незаконности действий жилищной комиссии войсковой части по ведению списков граждан на отселение из закрытого военного городка.
Отклоняя требования о признании незаконным Решения от 22 июля 2020 года и возложении обязанности рассмотреть вопрос о признании административного истца нуждающимся в жилом помещении, суды исходили из того, что реализация военнослужащим права на обеспечение жилым помещением по избранному после увольнения месту жительства через федеральный орган исполнительной власти носит заявительный характер и связана с его обращением в установленном порядке с заявлением о постановке на учет нуждающихся в получении жилья в период прохождения военной службы.
При этом суд первой инстанции, фактически признав правильной позицию административного ответчика, сослался на отсутствие факта обращения Щербакова А.И. с заявлением на отселение его и членов его семьи из закрытого военного городка перед увольнением с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе.
Вместе с тем имеющийся в материалах дела ответ командира войсковой части от 18 июля 2011 года о том, что Щербаков А.И. состоит в списках на отселение из закрытого военного городка с момента подачи им соответствующего заявления в 2004 году, правовой оценки не получил, оставлен без проверки довод административного истца о том, что перед увольнением он заявлял о желании отселения из военного городка < ... > в иные города Московской области, что и послужило основанием его постановки на соответствующий учет с этого времени.
При разрешении спора суды не учли, что Щербаков А.И. уволен с военной службы в запас в период действия Жилищного кодекса РСФСР, в силу статьи 94 которого он не мог быть выселен без предоставления другого благоустроенного жилого помещения из расположенного на территории закрытого военного городка и занимаемого им как на день увольнения, так и в настоящее время жилого помещения, что в силу действующего с 1 сентября 2019 года Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 2019 года N 239 "Об особенностях жилищного обеспечения граждан Российской Федерации, подлежащих переселению из закрытых военных городков" самостоятельным и достаточным основанием для признания права административного истца на обеспечение жилым помещением за пределами закрытого военного городка является факт его постоянного проживания там после прекращения военной службы.
Является преждевременным и вывод суда о том, что список на отселение из закрытого военного городка < ... > , в который был включен Щербаков А.И. в 2005 году, в 2018 году Главной военной прокуратурой Российской Федерации признан "статистическим", поскольку материалы дела не содержат подтверждающих данное заключение суда документов.
Законодатель, закрепляя в статье 14 КАС РФ состязательность и равноправие сторон в административном судопроизводстве, установил, что суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, оказывает сторонам содействие в реализации их прав, создает условия и принимает предусмотренные названным Кодексом меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств, а также для правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении и разрешении административного дела (часть 2).
Однако суды приведенные требования процессуальных норм не выполнили надлежащим образом, ограничились формальной оценкой действий административных ответчиков, не установили и не оценили конкретные обстоятельства, касающиеся вопроса избрания Щербаковым А.И. после увольнения с военной службы другого места жительства путем истребования документов и сведений, содержащихся в личном деле военнослужащего (например, рапорт, опросный лист военнослужащего).
С учетом изложенного Судебная коллегия приходит к выводу, что судами по настоящему делу допущенные нарушения норм процессуального и материального права являются существенными и непреодолимыми, поскольку повлекли нарушение права Щербакова А.И. на обеспечение жилым помещением, следовательно, могут быть исправлены только посредством отмены обжалуемых судебных актов и направления дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Руководствуясь статьями 327, 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Чеховского городского суда Московской области от 18 ноября 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 1 марта 2021 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 28 июня 2021 года отменить, дело направить на новое рассмотрение в Чеховский городской суд Московской области.