ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 14 декабря 2022 г. N 18-КАД22-49-К4
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Бутко Зинаиды Николаевны на решение Щербиновского районного суда Краснодарского края от 25 июня 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 26 августа 2021 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 15 марта 2022 года по административному делу N 2а-257/2020 по административному исковому заявлению прокурора Щербиновского района Краснодарского края, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к Совету депутатов Шабельского сельского поселения Щербиновского района Краснодарского края (далее - Совет депутатов) о признании незаконными действий, выразившихся в ненадлежащем рассмотрении представления прокурора и непринятии решения об отставке главы Шабельского сельского поселения Щербиновского района (далее - глава сельского поселения) Бутко З.Н., решений Совета депутатов от 28 апреля 2020 года N 1 "О рассмотрении представления прокуратуры Щербиновского района" и от 29 мая 2020 года N 3 "О досрочном прекращении полномочий главы Шабельского сельского поселения Щербиновского района З.Н. Бутко"; возложении обязанности на Совет депутатов повторно рассмотреть представление прокурора.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., позицию представителя прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А. о законности обжалуемых судебных актов, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
по результатам проведенных проверок требований законодательства о противодействии коррупции прокурор Щербиновского района в Совет депутатов внес представление от 24 марта 2020 года об устранении нарушений закона и о решении вопроса о досрочном прекращении полномочий главы сельского поселения Бутко З.Н., указав, что главой сельского поселения Бутко З.Н. не выполнены требования, установленные названным законодательством, не предприняты меры, направленные на урегулирование конфликта интересов.
В обоснование позиции прокурор привел следующие обстоятельства: в 2019 году главой сельского поселения произведены ежемесячные выплаты премий работающему водителем в администрации Шабельского сельского поселения супругу Бутко А.В. в размере от 47 до 434% должностного оклада, единовременная премия по итогам года; произведены выплаты премий сестре С. работающей уборщиком производственных помещений; заключены 12 муниципальных контрактов с Бутко А.В. на выполнение работ по благоустройству территории без проведения торгов, по которым оплата произведена из бюджета муниципального образования. При этом Бутко З.Н. с соответствующим уведомлением в комиссию по урегулированию конфликта интересов не обращалась.
Кроме того, прокурор сослался на факты сокрытия и фальсификации документов первичного бухгалтерского учета в отношении служебного автомобиля, используемого во внеслужебных целях.
По результатам рассмотрения в присутствии представителя прокуратуры данного представления 28 апреля 2020 года Советом депутатов принято решение N 1 об отказе в досрочном прекращении полномочий главы сельского поселения Бутко З.Н.
Решением Совета депутатов от 29 мая 2020 года N 3 Бутко З.Н. удалена в отставку по собственному желанию.
Считая приведенные решения органа местного самоуправления незаконными, прокурор обратился в суд с административным иском об их отмене и о возложении обязанности на Совет депутатов повторно рассмотреть представление, изменить основание удаления Бутко З.Н. в отставку.
Решением Щербиновского районного суда Краснодарского края от 25 июня 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 26 августа 2021 года, административное исковое заявление прокурора удовлетворено.
Признаны незаконными действия административного ответчика, выразившиеся в ненадлежащем рассмотрении представления прокурора Щербиновского района Краснодарского края от 24 марта 2020 года и непринятии решения об отставке главы сельского поселения за нарушение закона, а также оспариваемые решения от 28 апреля 2020 года N 1 и от 29 мая 2020 года N 3; на Совет депутатов возложена обязанность повторно рассмотреть представление прокурора и принять акт об отмене решения Совета депутатов от 28 апреля 2020 года N 1 и внести изменения в решение от 29 мая 2020 года N 3 в части оснований увольнения Бутко З.Н., указав об отставке по основанию, предусмотренному пунктом 4 части 2 статьи 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 15 марта 2022 года судебное решение и апелляционное определение оставлены без изменения.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Бутко З.Н. ставится вопрос об отмене судебных актов в связи с существенным нарушением норм материального и процессуального права и о принятии по делу нового решения.
Ввиду необходимости проверки доводов кассационной жалобы по запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 15 августа 2022 года дело истребовано, определением от 8 ноября 2022 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Такие нарушения, допущенные судами всех трех инстанций при рассмотрении настоящего административного дела, установлены.
Разрешая административно-правовой спор и удовлетворяя требования прокурора, суд первой инстанции исходил из того, что главой сельского поселения Бутко З.Н. допущены нарушения федерального законодательства о противодействии коррупции, не приняты меры по недопущению и урегулированию конфликта интересов, стороной которого она являлась. С учетом характера и количества нарушений суд пришел к выводу о незаконности действий административного ответчика при рассмотрении представления прокурора и принятого по его результатам решения от 28 апреля 2020 года N 1, решения от 29 мая 2020 года N 3 об удалении Бутко З.Н. в отставку по собственному желанию, указав, что при выявленных фактах нарушения выборным должностным лицом местного самоуправления законодательства о противодействии коррупции единственное решение, которое могло быть принято, - это решение о досрочном прекращении полномочий Бутко З.Н. на основании статьи 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ.
Руководствуясь положениями части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд возложил обязанность на Совет депутатов повторно рассмотреть представление прокурора в установленном законом порядке и принять решение, направленное на удовлетворение изложенных в нем требований.
Выводы суда первой инстанции признаны судами апелляционной и кассационной инстанций верными.
Вместе с тем позицию судов об обоснованности требования прокурора о возложении обязанности на Совет депутатов принять конкретное решение, предлагаемое им в представлении, нельзя признать правильной, поскольку при разрешении этого вопроса не учтены следующие положения закона.
Согласно части 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.
В силу части 4.5 статьи 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Федеральный закон N 273-ФЗ) при выявлении в результате проверки, осуществленной на основании части 4.4 названной статьи, фактов несоблюдения лицом, замещающим муниципальную должность, ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, которые установлены, в частности, этим законом, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обращается с заявлением о досрочном прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность, или применении в отношении его иного дисциплинарного взыскания в орган местного самоуправления, уполномоченный принимать соответствующее решение, или в суд.
Аналогичные нормы содержатся в части 7.3 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ, согласно положениям которого глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования (часть 1 и пункт 2 части 2 статьи 36, часть 1 и абзац первый части 2 статьи 37).
Статьей 70 поименованного закона установлено, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий (статья 72 этого же федерального закона).
Федеральный закон N 131-ФЗ закрепляет право органов прокуратуры Российской Федерации осуществлять надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов (часть 1 статьи 77).
Исходя из приведенных законоположений в системе действующего правового регулирования, прокурор, реализуя полномочия по обращению в суд с административным исковым заявлением, вправе заявить требование о досрочном прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность, по основаниям, предусмотренным Федеральным законом N 273-ФЗ, если его обращение в орган местного самоуправления с таким требованием оставлено без удовлетворения.
В данном случае принятие решения о прекращении полномочий такого лица будет находиться в компетенции суда, несмотря на ранее принятое представительным органом местного самоуправления решения об отказе в прекращении его полномочий.
Как следует из материалов дела, прокурор, считая, что полномочия главы сельского поселения Бутко З.Н. должны быть прекращены в силу прямого указания федерального законодателя, такого требования в административном иске не заявил, в судебном заседании его позиция не уточнялась, что повлекло вынесение неисполнимого судебного акта в части возложения обязанности на коллективный орган, принимающий акты исключительно большинством голосов, отклонивший представление прокурора об удалении главы сельского поселение за нарушение антикоррупционного законодательства, повторно рассмотреть представление прокурора и принять решение о прекращении полномочий главы сельского поселения за нарушение закона вопреки воле депутатов, выраженной в оспариваемых прокурором решениях.
Верховный Суд Российской Федерации разъяснил в пункте 11 постановления Пленума от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", что решение является актом правосудия и не должно вызывать затруднений при исполнении.
Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, является формой осуществления народом своей власти, самостоятельно и под свою ответственность решает населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросы местного значения (статья 1 Федерального закона N 131-ФЗ), следовательно, возложение судом на Совет депутатов обязанности принять решение конкретного содержания представляет собой вмешательство в компетенцию представительного органа муниципального образования, тем более что прекращение полномочий занимающего муниципальную должность лица при наличии к тому оснований не исключается судебным порядком.
Таким образом, при рассмотрении настоящего административного дела суд первой инстанции не применил нормы материального права, подлежащие применению, в нарушение требований части 2 статьи 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, возлагающих обязанность, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, осуществлять руководство судебным процессом, предупреждать о последствиях совершения или несовершения сторонами процессуальных действий, создавать условия и принимать меры для правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении и разрешении административного дела, не уточнил требования прокурора, что повлекло принятие неисполнимого судебного решения.
Суды апелляционной и кассационной инстанций допущенные нарушения не устранили.
Ввиду изложенного обжалуемые судебные акты, принятые с существенными нарушениями норм материального права и процессуального права, нельзя признать законными, они подлежат отмене, дело - направлению в суд первой инстанции на новое рассмотрение.
Руководствуясь статьями 327 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Щербиновского районного суда Краснодарского края от 25 июня 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 26 августа 2021 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 15 марта 2022 года отменить, дело направить на новое рассмотрение в Щербиновский районный суд Краснодарского края.