ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 марта 2018 г. N 49-АПГ18-5
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "ЛУКОЙЛ-Уралнефтепродукт" о признании не действующим в части решения Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 3 декабря 2007 г. N 30/7 "Об арендной плате за землю в городском округе город Уфа Республики Башкортостан"
по апелляционным жалобам Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан, Управления земельных и имущественных отношений Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан на решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 14 ноября 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан Мосунова И.М., Управления земельных и имущественных отношений Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан Фроловнина Н.С., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения представителей общества с ограниченной ответственностью "ЛУКОЙЛ-Уралнефтепродукт" Бедняковой Э.А., Галимханова Р.Р., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
решением Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 3 декабря 2007 г. N 30/7 "Об арендной плате за землю в городском округе город Уфа Республики Башкортостан" (далее также - Решение N 30/7) установлены с 1 января 2008 г. по вновь заключаемым договорам аренды земельных участков (дополнительным соглашениям о присоединении к договорам аренды земельных участков), право распоряжения которыми в соответствии с действующим законодательством принадлежит органам местного самоуправления городского округа город Уфа Республики Башкортостан, ставки арендной платы за землю по видам функционального использования земель (с учетом видов (типов) размещенных на земельном участке объектов) в процентах от кадастровой стоимости земельных участков.
Решением Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 24 мая 2017 г. N 11/3 (далее также - Решение N 11/3) в Решение N 30/7 внесены изменения, в частности оно дополнено приложением N 1-З "Ставки арендной платы за землю на территории городского округа город Уфа Республики Башкортостан на период с 1 июня 2017 года" (далее также - приложение N 1-З).
Общество с ограниченной ответственностью "ЛУКОЙЛ-Уралнефтепродукт" (далее также - ООО "ЛУКОЙЛ-Уралнефтепродукт", Общество), являющееся арендатором расположенных в городе Уфе земельных участков с кадастровыми номерами: 02:55:020416:216 (для расширения территории АЗС N 14), 02:55:040401:485 (для эксплуатации АЗС), 02:55:010159:71 (под деловое управление), обратилось в Верховный Суд Республики Башкортостан с административным исковым заявлением о признании не действующим Решения N 30/7 в части установления подпунктом 5.6 пункта 5 приложения N 1-З ставки арендной платы за земли, предназначенные для размещения автозаправочных станций, в размере 10,48% от кадастровой стоимости земельных участков и подпунктом 8.4 пункта 8 приложения N 1-З ставки арендной платы за земли под офисы, представительства коммерческих организаций в размере 6,18% от кадастровой стоимости.
В обоснование требований административный истец указал на то, что в результате внесенных Решением N 11/3 изменений произошло существенное повышение размера арендной платы, что нарушает его права и охраняемые законом интересы как арендатора земельных участков, не согласуется с принципом экономической обоснованности, закрепленным в постановлении Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее также - постановление Правительства РФ N 582).
Решением Верховного Суда Республики Башкортостан от 14 ноября 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено: Решение N 30/7 в части установления ставок арендной платы в подпункте 5.6 пункта 5, подпункте 8.4 пункта 8 приложения N 1-З признано недействующим с 1 июня 2017 г.
В апелляционной жалобе Совет городского округа город Уфа Республики Башкортостан просит решение суда первой инстанции отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Не соглашается с заключением проведенной по делу экспертизы, согласно которому пояснительная записка к проекту Решения N 30/7 (в редакции от 24 мая 2017 г.) и заключения закрытого акционерного общества "Эксперт-Оценка" не содержат экономического обоснования и правомерности установления арендных ставок за земли, предназначенные для размещения автозаправочных станций, и за земли под офисы, представительства коммерческих организаций. Обращает внимание, что оспариваемые ставки арендной платы находятся в интервалах ставок, установленных в постановлении Правительства Республики Башкортостан от 22 декабря 2009 г. N 480 "Об определении размера арендной платы за земли, находящиеся в государственной собственности Республики Башкортостан, и земли, государственная собственность на которые не разграничена". Полагает, что исключение из Правил определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ N 582, формулы расчета арендной платы с использованием ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации не могут служить основанием для признания Решения N 30/7 недействующим. Запрета на использование методики, установленной указанными правилами, для расчета арендной платы в отношении муниципального имущества не имеется.
Управление земельных и имущественных отношений Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан в апелляционной жалобе также просит решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного иска. В обоснование приводит доводы, аналогичные изложенным в жалобе административного ответчика. Дополнительно указывает на несогласие с определением суда об отказе в отводе эксперта общества с ограниченной ответственностью "Центр промышленной гигиены и охраны труда".
Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокурором, участвовавшим в деле, и ООО "ЛУКОЙЛ-Уралнефтепродукт" представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.
Согласно статье 65 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ) использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.
Пунктом 2 решения Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 3 декабря 2007 г. N 30/7 "Об арендной плате за землю в городском округе город Уфа Республики Башкортостан" установлено, что размер арендной платы за землю в городском округе город Уфа Республики Башкортостан по договорам аренды земельных участков (дополнительным соглашениям о присоединении к договорам аренды земельных участков), право распоряжения которыми в соответствии с действующим законодательством принадлежит органам местного самоуправления городского округа город Уфа Республики Башкортостан, заключенным с физическими или юридическими лицами (индивидуальными предпринимателями) с 1 января 2008 г., исчисляется путем умножения ставки арендной платы за землю (согласно пункту 1 данного решения) на кадастровую стоимость арендуемого земельного участка.
При начислении арендной платы за землю за период с 1 апреля 2016 г. по 31 мая 2017 г. включительно арендная плата начислялась с использованием ставок, указанных в приложении N 1-Ж "Ставки арендной платы за землю на территории городского округа город Уфа Республики Башкортостан на период с 1 апреля 2016 года" к Решению N 30/7, введенном решением Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 29 марта 2016 г. N 59/3 "О внесении изменений в решение Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 3 декабря 2007 года N 30/7 "Об арендной плате за землю в городском округе город Уфа Республики Башкортостан".
Согласно указанному приложению размер ставки в отношении земельных участков, предназначенных для размещения автозаправочных станций, составлял 5,32%, в отношении земельных участков под офисами, представительствами коммерческих организаций - 3,35%.
Решением N 11/3 Решение N 30/7 дополнено приложением N 1-З "Ставки арендной платы за землю на территории городского округа город Уфа Республики Башкортостан на период с 1 июня 2017 года".
Подпунктом 5.6 пункта 5 приложения N 1-З ставка арендной платы за земли, предназначенные для размещения автозаправочных станций, установлена в размере 10,48%; подпунктом 8.4 пункта 8 приложения N 1-З ставка арендной платы за земли под офисами, представительствами коммерческих организаций установлена в размере 6,18%.
Оспариваемый нормативный правовой акт принят Советом городского округа город Уфа Республики Башкортостан в пределах его полномочий с соблюдением установленного порядка, формы принятия и порядка опубликования и по этим основаниям не оспаривается.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, ООО "ЛУКОЙЛ-Уралнефтепродукт" является арендатором расположенных в городе Уфе земельных участков с кадастровыми номерами: 02:55:020416:216 (для расширения территории АЗС N 14), 02:55:040401:485 (для эксплуатации АЗС), 02:55:010159:71 (под деловое управление).
Обращаясь в суд с административным исковым заявлением об оспаривании Решения N 30/7 в части установления подпунктом 5.6 пункта 5 и подпунктом 8.4 пункта 8 приложения N 1-З ставок арендной платы, в качестве оснований административный истец указал, что после принятия Решения N 11/3 размер арендной платы с применением измененных ставок арендной платы увеличился.
Суд первой инстанции, установив, что оспариваемые ставки административным ответчиком изменены без должного экономического обоснования, пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для удовлетворения административного искового заявления.
Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.
Согласно статье 39.7 ЗК РФ порядок определения размера арендной платы в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, устанавливается органом местного самоуправления.
Размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.
Правительством Российской Федерации принято постановление от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации".
Указанным нормативным правовым актом предусмотрено, что размер арендной платы определяется в том числе исходя из принципа экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 11 мая 2004 г. N 209-О, при отсутствии единых правил орган местного самоуправления обязан осуществлять дифференциацию ставок земельного налога, который имеет сходную с арендной платой правовую природу в силу положений статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации, не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом города, то есть, основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих в том числе на уровень доходности земельного участка по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории. С учетом схожести правового регулирования данная позиция применяется и к вопросам установления базовых ставок арендной платы за землю, находящуюся в муниципальной, государственной собственности или в отношении которой государственная собственность не разграничена.
Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.
Таким образом, при принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли должны проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.
Соблюдение принципа экономической обоснованности компетентным государственным или муниципальным органом должно быть доказано путем представления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков, и документов, непосредственно подтверждающих проведение расчета величины базовой ставки.
В подтверждение доводов о соблюдении при принятии Решения N 11/3, которым Решение N 30/7 было дополнено оспариваемыми нормами, положений постановления Правительства РФ N 582 административным ответчиком представлены заключения закрытого акционерного общества "Эксперт-Оценка" N 17-393/1-КУ "Определение величины ставки арендной платы за пользование земельными участками под офисами, филиалами и представительствами коммерческих организаций, индивидуальных предпринимателей и физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями (кроме указанных в других видах деятельности) в границах ГО г. Уфа РБ, государственная собственность на которые не разграничена", N 17-394-КУ "Определение величины ставки арендной платы за пользование земельными участками автозаправочных станций в границах ГО г. Уфа РБ, государственная собственность на которые не разграничена, для нужд городского округа город Уфа Республики Башкортостан с 01.01.2017 года".
Однако указанными заключениями, несмотря на явное различие функционального назначения земельных участков, специалист рекомендовал принять ставку арендной платы в обоих случаях на уровне ставки рефинансирования, принятой Центральным банком Российской Федерации и действующей на момент проводимых исследований, 10%. При этом указанная величина определена не как результат многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков соответствующей категории, влияющих в том числе на уровень доходности, а как рекомендация о возможности применения пункта 6 Правил определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, устанавливающего расчет арендной платы как произведение рыночной стоимости земельного участка и выраженной в процентах ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации.
Оспариваемые административным истцом ставки (10,48% и 6,18%) отличаются как от предложенной специалистом (10%) в отчетах N 17-393/1-КУ, 17-394-КУ, так и от действующей на момент принятия Решения N 11/3 ключевой ставки Банка России (9,25%), в связи с чем какие-либо основания для выводов о принятии органом местного самоуправления за основу ставки рефинансирования при введении приложения N 1-З отсутствуют.
По этой причине доводы апелляционных жалоб относительно отсутствия запрета на использование методики, установленной постановлением Правительства РФ N 582, для расчета арендной платы в отношении муниципального имущества правильность постановленного судом первой инстанции решения не исключают.
Судебная коллегия соглашается с выводами суда о том, что имеющаяся в материалах дела пояснительная записка к проекту Решения N 11/3 сама по себе выводов экономической обоснованности размеров ставок и доказательств того, что при их определении производились какие-либо расчеты, не содержит. Административным ответчиком не представлено документов, непосредственно подтверждающих определение величины тех базовых ставок, которые установлены к применению на период с 1 июня 2017 г.
Соответствие этих ставок интервалу ставок, установленных в постановлении Правительства Республики Башкортостан от 22 декабря 2009 г. N 480 "Об определении размера арендной платы за земли, находящиеся в государственной собственности Республики Башкортостан, и земли, государственная собственность на которые не разграничена", не исключает необходимости их экономического обоснования.
При таких обстоятельствах Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации соглашается с выводами суда о том, что оспариваемое решение принято административным ответчиком без надлежащего экономического обоснования, что противоречит принципу экономической обоснованности определения арендной платы, установленному постановлением Правительства РФ N 582.
Поскольку наличие документов, свидетельствующих об учете экономических и иных факторов при увеличении ставок арендной платы, административным ответчиком не подтверждено, а изложенные в настоящем определении выводы не зависят от заключения проведенной по делу экспертизы, доводы апелляционных жалоб, сводящиеся к несогласию с заключением эксперта, наличию у него заинтересованности в исходе дела и необходимости его отвода, подлежат отклонению.
Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Основания для отмены решения суда первой инстанции, в том числе на которые ссылаются административный ответчик и заинтересованное лицо, в апелляционном порядке отсутствуют.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 14 ноября 2017 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан, Управления земельных и имущественных отношений Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан - без удовлетворения.