ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 февраля 2018 г. N 50-АПГ17-24
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи административное дело по административному исковому заявлению Труниной Валентины Валерьевны и Лазарева Николая Ивановича о признании недействующим приложения N 1 к Правилам землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утвержденным решением Омского городского Совета от 10 декабря 2008 г. N 201, в части
по апелляционной жалобе Труниной Валентины Валерьевны и Лазарева Николая Ивановича на решение Омского областного суда от 16 октября 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения Труниной В.В., Лазарева Н.И. и их представителя Шарипова Г.Б., возражения представителя Омского городского Совета по доверенности Кондакова В.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
решением Омского городского Совета от 10 декабря 2008 г. N 201 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области (далее - Решение N 201, Правила землепользования и застройки), которые включают карту градостроительного зонирования территорий города Омска (приложение N 1).
Трунина В.В. и Лазарев Н.И. обратились в Омский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими Правил землепользования и застройки в части установления в приложении N 1 к Правилам территориальной зоны городского наземного транспорта (ИТ-2) в отношении земельного участка с кадастровым номером < ... > , площадью 1312,0 кв. м, местоположение установлено относительно жилого дома по адресу: г. < ... > .
В обоснование заявленных требований административные истцы ссылались на противоречие нормативного правового акта положениям пункта 3 части 1 статьи 30, пункта 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), полагали, что установление территориальной зоны городского наземного транспорта (ИТ-2) в отношении спорного земельного участка препятствует в дальнейшем его эксплуатации и расположенного на нем капитального строения, а также строительству нового индивидуального жилого дома.
Решением Омского областного суда от 16 октября 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В апелляционной жалобе Трунина В.В. и Лазарев Н.И., ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права и нарушение оспариваемым актом их прав, просят решение суда отменить и вынести новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Податели жалобы указывают, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта не было учтено существующее землепользование.
Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Омской области и Омским городским Советом представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Согласно частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.
Из взаимосвязанных положений пункта 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ следует, что утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты. При этом муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 названного федерального закона).
Как установлено судом и усматривается из материалов дела, Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом местного самоуправления в установленной форме (пункт 26 части 1 статьи 9, часть 1 статьи 10 Устава города Омска), официально опубликованы для всеобщего сведения и по этим основаниям не оспариваются.
В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ). Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.
Как установлено судом и усматривается из материалов дела, Трунина В.В. и Лазарев Н.И. являются собственниками земельного участка с кадастровым номером < ... > (категория земель: земли населенных пунктов; для индивидуального жилищного строительства) и расположенного на нем жилого дома (общей площадью 55,90 кв. м).
В данном случае в соответствии с картой градостроительного зонирования территорий города Омска (приложение N 1 к Правилам землепользования и застройки) спорный земельный участок с кадастровым номером < ... > полностью располагается в зоне городского наземного транспорта (ИТ-2).
Как следует из статьи 1 ГрК РФ, правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.
В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).
Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 ГрК РФ).
Согласно пункту 2 части 3, подпункту "б" пункта 1, пункту 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ генеральный план должен содержать, в частности, карту планируемого размещения объектов местного значения городского округа, на которой отображаются автомобильные дороги местного значения.
Из фрагмента карты (схемы) территориального планирования (N 11.2 Схема размещения объектов транспорта местного значения) Генерального плана муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утвержденного решением Омского городского Совета от 25 июля 2007 г. N 43, следует, что земельный участок с кадастровым номером < ... > отражен как магистраль общегородского значения регулируемого движения (бульвар Архитекторов). В связи с планируемым строительством мостового перехода через реку Иртыш указанная магистраль отражена на карте как перспективная и планируемая к строительству.
Следует согласиться с суждением суда о том, что неотражение границ территориальной зоны городского наземного транспорта (ИТ-2) на данной территории в Правилах землепользования и застройки города Омска означало бы несоответствие нормативного правового акта Генеральному плану города Омска и противоречило бы требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Доводы апелляционной жалобы о противоречии оспариваемого нормативного правового акта сложившейся планировке территории и существующему землепользованию, а также о невозможности реконструкции объекта капитального строительства не могут быть приняты во внимание. Генеральный план, как правильно отмечено судом первой инстанции, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории городского округа в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития муниципальных образований и условия формирования среды жизнедеятельности.
Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, расположенных на территории, правовой режим использования которой планируется к изменению в соответствии с документами территориального планирования. Между тем градостроительное законодательство основывается на принципе обеспечения участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности и предусматривает правовые средства по согласованию частных и публичных интересов на всех этапах ведения такой деятельности.
С учетом этого суд, проанализировав в системном единстве положения приведенного федерального законодательства, обоснованно пришел к выводу, что приложение N 1 к Правилам землепользования и застройки в части отнесения земельного участка с кадастровым номером < ... > к зоне городского наземного транспорта (ИТ-2) не противоречит действующему градостроительному законодательству и предполагает осуществление компенсационных мероприятий в отношении правообладателей земельного участка и объекта капитального строительства, предусмотренных гражданским и земельным законодательством.
Также следует согласиться с суждением суда со ссылкой на часть 8 статьи 36 ГрК РФ и часть 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации о том, что земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.
Судебная коллегия считает, что судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.
Руководствуясь статьями 307, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Омского областного суда от 16 октября 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Труниной Валентины Валерьевны и Лазарева Николая Ивановича без удовлетворения.