ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 20 декабря 2017 г. N 67-АПГ17-10
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Централизованной религиозной организации "Религиозная Ассоциация Церкви Иисуса Христа Святых Последних Дней в России" о признании не действующим решения Совета депутатов города Новосибирска от 2 декабря 2015 г. N 94 "О внесении изменений в решение Совета депутатов города Новосибирска от 24 июня 2009 г. N 1288 "О Правилах землепользования и застройки города Новосибирска" в части подпункта 1.2.31 пункта 1.2 Приложения N 2 и Приложения N 31, статьи 31 и возложении обязанности на Совет депутатов города Новосибирска принять новый правовой акт, в соответствии с которым дополнить статью 31 Правил землепользования и застройки города Новосибирска основным видом разрешенного использования "Религиозное использование (3.7)"
по апелляционным жалобам Централизованной религиозной организации "Религиозная Ассоциация Церкви Иисуса Христа Святых Последних Дней в России", Совета депутатов города Новосибирска и мэра города Новосибирска на решение Новосибирского областного суда от 7 августа 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителей Централизованной религиозной организации "Религиозная Ассоциация Церкви Иисуса Христа Святых Последних Дней в России" Ужакова А.Г., Михайловой М.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
решением Совета депутатов города Новосибирска от 2 декабря 2015 г. N 94 (далее - Решение N 94) внесены изменения в решение Совета депутатов города Новосибирска от 24 июня 2009 г. N 1288 "О Правилах землепользования и застройки города Новосибирска".
В соответствии с подпунктом 1.2.31 пункта 1.2 Приложения N 2 Решения N 94 территориальная зона делового, общественного и коммерческого назначения (ОД-1) изменена на зону озеленения (Р-2) согласно Приложению N 31. Согласно статье 31 Решения N 94 разрешенный вид использования "Религиозное использование (3.7)" отнесен к условно разрешенным видам.
Централизованная религиозная организация "Религиозная Ассоциация Церкви Иисуса Христа Святых Последних Дней в России" (далее - организация) обратилась в Новосибирский областной суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела, о признании не действующим с момента вступления решения суда в законную силу подпункта 1.2.31 пункта 1.2 Приложения N 2 и Приложения N 31 Решения N 94 в части изменения территориальной зоны делового, общественного и коммерческого назначения (ОД-1) на зону озеленения (Р-2), в которой расположен принадлежащий ей земельный участок с кадастровым номером 54:35:101030:75. Данный земельный участок находится по адресу: г. Новосибирск, ул. Писарева, относится к категории земель - "земли населенных пунктов", с видом разрешенного использования - "общественные здания административного назначения".
Административным истцом также заявлено требование о признании не действующей с момента вступления решения суда в законную силу статьи 31 Решения N 94 в части отнесения разрешенного вида использования "2.8 Религиозное использование (3.7)" к условно разрешенным видам и возложении обязанности на Совет депутатов города Новосибирска принять новый нормативный правовой акт, в соответствии с которым дополнить статью 31 Правил землепользования и застройки города Новосибирска основным видом разрешенного использования "Религиозное использование (3.7)".
В обоснование заявленных требований административный истец указал, что изменение территориальной зоны противоречит Генеральному плану города Новосибирска, утвержденному решением Совета депутатов города Новосибирска от 26 декабря 2007 г. N 82, и частям 9, 10 статьи 31, пункту 1 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), нарушает его права и законные интересы по использованию в целях, для которых он приобретался. Административный истец также полагал нарушенной процедуру принятия оспариваемого Решения N 94, поскольку в нарушение части 3 статьи 33 ГрК РФ предложения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Новосибирска инициированы органами местного самоуправления.
Решением Новосибирского областного суда от 4 июля 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено частично. Признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими подпункт 1.2.31 пункта 1.2 Приложения N 2 и Приложение N 31 Решения N 94 с момента вступления решения в законную силу. В удовлетворении остальной части требований отказано.
В апелляционной жалобе представитель Централизованной религиозной организации "Религиозная Ассоциация Церкви Иисуса Христа Святых Последних Дней в России", ссылаясь на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права, неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела, просит отменить решение суда в части отказа в удовлетворении заявленных требований. По мнению подателя жалобы, статья 31 Решения N 94 не соответствует требованиям статьи 19 Конституции Российской Федерации, части 3 статьи 33, части 5 статьи 35 ГрК РФ и пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), вводит ограничения по основным видам разрешенного использования в территориальной зоне ОД-1, поскольку не относит к основным видам разрешенного использования "Религиозное использование".
В апелляционных жалобах представители мэра города Новосибирска и Совета депутатов города Новосибирска, ссылаясь на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права, просят отменить решение суда в части удовлетворенных требований. По мнению подателей жалоб, изменения, внесенные в Правила землепользования и застройки города Новосибирска, соответствуют требованиям действующего законодательства и не нарушают прав административного истца.
Организацией поданы возражения на апелляционную жалобу мэра города Новосибирска.
Прокуратура Новосибирской области представила возражения на апелляционные жалобы.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.
Муниципальное образование город Новосибирск наделено статусом городского округа (статья 2 Закона Новосибирской области от 2 июня 2004 г. N 200-ОЗ "О статусе и границах муниципальных образований Новосибирской области").
В соответствии с пунктом 8 части 2 статьи 35 Устава города Новосибирска утверждение Правил землепользования и застройки относится к полномочиям Совета депутатов города Новосибирска.
Выводы суда первой инстанции о принятии оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 31, 32 ГрК РФ, порядка принятия и введения в действие подтверждаются материалами дела.
Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).
В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
Пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.
Частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.
Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.
Судебная коллегия находит правильным вывод суда первой инстанции о том, что отнесение спорного земельного участка к зоне озеленения (Р-2) противоречит приведенным нормам федерального законодательства, поскольку осуществлено без учета Генерального плана города Новосибирска, согласно которому названный земельный участок расположен в функциональной зоне общественно-делового использования.
Доводы апелляционных жалоб представителей административных ответчиков о том, что оспариваемая норма не может нарушать прав административного истца, подлежат отклонению, так как отнесение земельного участка к территориальной зоне озеленения не позволяет его использовать в соответствии с законно установленными параметрами разрешенного использования этого земельного участка.
Иные доводы апелляционных жалоб представителей административных ответчиков не опровергают правильных выводов суда о противоречии Решения N 94 в оспариваемой части законодательству, имеющему большую юридическую силу, и сводятся лишь к несогласию с ними. Доказательств того, что указанные изменения в Правила землепользования и застройки города Новосибирска соответствуют Генеральному плану города Новосибирска, в материалах дела не имеется.
Судебная коллегия полагает также необоснованными доводы апелляционной жалобы административного истца исходя из следующего.
В соответствии со статьей 1 ЗК РФ одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
Градостроительным зонированием является зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. В градостроительных регламентах определяются виды разрешенного использования земельных участков, расположенных в соответствующей территориальной зоне, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (статья 1 ГрК РФ).
Статьей 85 ЗК РФ предусмотрено, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков.
Согласно пункту 6 статьи 85 ЗК РФ и пункту 5 статьи 35 ГрК РФ общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего профессионального образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан.
Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые подразделяются на основные, условно разрешенные и вспомогательные виды разрешенного использования (части 1, 2 статьи 37 ГрК РФ).
Подобная регламентация градостроительной деятельности необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения комфортных и благоприятных условий проживания, комплексного учета потребностей населения и устойчивого развития территорий.
Из приведенных положений следует, что отнесение разрешенного вида использования "Религиозное использование (3.7)" к условно разрешенным видам не противоречит нормам федерального законодательства и допускает возможность эксплуатации земельного участка в соответствии с уставной деятельностью организации. Иные доводы апелляционной жалобы не свидетельствуют о существенном нарушении судом норм материального и процессуального права.
Судебная коллегия полагает, что обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Основания для отмены решения суда в апелляционном порядке, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отсутствуют.
С учетом изложенного Судебная коллегия, исследовав представленные материалы административного дела, проверив и оценив собранные доказательства в их совокупности, основываясь на правовом анализе приведенного федерального законодательства, не находит оснований для отмены решения суда.
Руководствуясь статьями 307, 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Новосибирского областного суда от 7 августа 2017 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Централизованной религиозной организации "Религиозная Ассоциация Церкви Иисуса Христа Святых Последних Дней в России", Совета депутатов города Новосибирска и мэра города Новосибирска без удовлетворения.