ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 6 декабря 2017 г. N 4-АПГ17-36С
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Холодцовой Ю.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Федерального агентства лесного хозяйства о признании не действующим со дня принятия решения Совета депутатов муниципального образования "Городское поселение им. Цюрупы" Воскресенского муниципального района Московской области от 30 октября 2013 г. N 263/53 "Об утверждении генерального плана развития городского поселения имени Цюрупы Воскресенского муниципального района Московской области" в части
по апелляционной жалобе Совета депутатов муниципального образования "Городское поселение им. Цюрупы" Воскресенского муниципального района Московской области на решение Московского областного суда от 31 июля 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей Совета депутатов муниципального образования "Городское поселение им. Цюрупы" Воскресенского муниципального района Московской области - Воротильниковой И.И., Министерства строительного комплекса Московской области - Черненко А.М., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Федерального агентства лесного хозяйства, Департамента лесного хозяйства по Центральному федеральному округу - Буслаевой О.В., Комитета лесного хозяйства Московской области, государственного казенного учреждения Московской области "Мособллес" - Малаховой Ю.Б., объяснения представителя Главного управлении архитектуры и градостроительства Московской области Сергеевой О.А., заявившей об оставлении решения на усмотрение суда, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
"Городское поселение им. Цюрупы" Воскресенского муниципального района Московской области (далее также - городское поселение им. Цюрупы) является самостоятельным муниципальным образованием в составе Воскресенского муниципального района и наделено статусом городского поселения Законом Московской области от 29 декабря 2004 г. N 199/2004-ОЗ "О статусе и границах Воскресенского муниципального района и вновь образованных в его составе муниципальных образований". В состав территории городского поселения им. Цюрупы входят земли следующих населенных пунктов: раб. пос. им. Цюрупы, дер. Дворниково, дер. Марьинка, дер. Знаменка (статья 8 Устава муниципального образования "Городское поселение им. Цюрупы" Воскресенского муниципального района Московской области, принятого решением Совета депутатов муниципального образования "Городское поселение им. Цюрупы" Воскресенского муниципального района Московской области от 23 декабря 2016 г. N 105/26).
Решением Совета депутатов городского поселения им. Цюрупы от 30 октября 2013 г. N 263/53 утвержден генеральный план развития городского поселения им. Цюрупы (далее - Генеральный план, Решение N 263/53).
Федеральное агентство лесного хозяйства (далее - Рослесхоз) обратилось в Московский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим Решения N 263/53 в части включения в границы населенных пунктов городского поселения им. Цюрупы лесных участков, расположенных на землях лесного фонда Виноградовского лесничества Виноградовского сельского лесничества. Требования касаются лесных участков, расположенных в границах раб. пос. им. Цюрупы в кварталах 3 (выделы 1 - 4), 4 (выделы 2 - 6, 10), 26 (выделы 4, 17, 47, 53), 27 (выделы 1, 8, 9), дер. Дворниково в квартале 2 (выдел 5).
В обоснование заявленных требований Рослесхоз указал, что Решением N 263/53 находящиеся в федеральной собственности лесные участки включены в границы указанных населенных пунктов, входящих в состав городского поселения им. Цюрупы, с нарушением процедуры согласования проекта Генерального плана, предусмотренной статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 г. N 178 "Об утверждении Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации" и приказом Министерства регионального развития Российской Федерации (далее - Минрегион России) от 27 февраля 2012 г. N 69 "Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований". Оспариваемым актом в нарушение положений Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ), Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ) изменены целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, находящегося в федеральной собственности, что препятствует органам федеральной власти осуществлять мероприятия по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.
Решением Московского областного суда от 31 июля 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено: Решение N 263/53 признано не действующим со дня принятия в части включения в границы населенных пунктов городского поселения им. Цюрупы лесных участков, расположенных на землях лесного фонда Виноградовского лесничества Виноградовского сельского лесничества, а именно лесных участков, расположенных в границах раб. пос. им. Цюрупы в кварталах 3 (выделы 1 - 4), 4 (выделы 2 - 6, 10), 26 (выделы 4, 17, 47, 53), 27 (выделы 1, 8, 9), дер. Дворниково в квартале 2 (выдел 5).
В апелляционной жалобе Совет депутатов городского поселения им. Цюрупы просит отменить судебный акт суда первой инстанции и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, на нарушение и неправильное применение норм материального права и процессуального права, Совет депутатов городского поселения им. Цюрупы указывает на отсутствие доказательств отнесения названных в административном иске участков к категории земель лесного фонда и факта наложения их границ на границы населенных пунктов, полагает, что не требовалось согласительных процедур с Рослесхозом, поскольку оспариваемые участки были включены в границы населенного пункта - поселка им. Цюрупы на основании генерального плана, утвержденного решением исполнительного комитета городского Совета народных депутатов от 28 декабря 1984 г., и обращает внимание на то, что 2 марта 2012 г. впервые и 11 марта 2013 г. проект генерального плана с изменениями был повторно размещен на официальном сайте www.fgis.minregion.ru, в связи с чем являются необоснованными выводы суда о непоступлении проекта в Минрегион России.
Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Московской области представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения на нее, выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 8, пункту 2 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 ГрК РФ, пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакциях, действовавших на дату принятия Решения N 263/53, утверждение генерального плана поселения, который является документом территориального планирования муниципального образования, относилось к вопросам местного значения поселения. Генеральный план поселения утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).
Как установлено судом и следует из материалов дела, Решение N 263/53 принято уполномоченным органом в надлежащей форме (статьи 11, 25, 34, 37 действовавшего на тот момент Устава муниципального образования "Городское поселение им. Цюрупы" Воскресенского муниципального района Московской области, принятого решением Совета депутатов муниципального образования "Городское поселение им. Цюрупы" Воскресенского муниципального района Московской области от 8 февраля 2006 г. N 14/5) и опубликовано в установленном порядке.
В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 ЗК РФ утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов. При установлении или изменении границ населенных пунктов в порядке, установленном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности (пункт 1 статьи 8 ЗК РФ). Нарушение установленного ЗК РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием для признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 ЗК РФ).
Согласно части 1 статьи 8 Закона N 172-ФЗ установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.
Пунктом 2 части 1 статьи 11 Закона N 172-ФЗ допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населенного пункта.
Как усматривается из материалов дела, лесной участок с условным номером 50-50-98/008/2009-442 из категории земель лесного фонда общей площадью 903 га, расположенный по адресу: Московская область, Воскресенский район, Виноградовское лесничество, Виноградовское сельское участковое лесничество, находится в федеральной собственности (регистрационная запись Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним от 10 апреля 2009 г.).
В ходе мероприятий, осуществленных Рослесхозом и ФГБУ "Рослесинфорг", установлено наложение границ раб. пос. им. Цюрупы, дер. Дворниково и границ находящихся в федеральной собственности земельных участков из состава земель лесного фонда Виноградовского лесничества, Виноградовского сельского участкового лесничества.
Согласно абзацу третьему пункта 1 постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-I "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" виды собственности на землю и ее недра, водные ресурсы, лесной фонд, растительный и животный мир определяются в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.
Статьей 3 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что земли лесного фонда находятся в федеральной собственности. Пунктом 1 статьи 8 ЛК РФ также установлено, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.
Таким образом, лесные участки из земель лесного фонда в силу прямого указания закона находятся исключительно в федеральной собственности, что обусловливает необходимость обязательного согласования проекта генерального плана поселения, предусматривающего включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, земельных участков из земель лесного фонда, с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ).
В период подготовки Генерального плана действовал Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденный приказом Минрегиона России от 27 февраля 2012 г. N 69 (далее - Порядок согласования).
Пунктом 2.1 названного порядка предусматривалось направление органом местного самоуправления, уполномоченным на подготовку документа территориального планирования, уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе в Минрегион России в случаях, указанных в части 1 статьи 21, части 1 статьи 25 ГрК РФ.
Согласно пункту 4 постановления Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства" (далее - Постановление N 736) Рослесхоз был уполномочен осуществлять согласование включения земельных участков земель лесного фонда в границы населенных пунктов на дату утверждения оспариваемого нормативного правового акта.
В соответствии с частью 7 статьи 9 ГрК РФ органы местного самоуправления обязаны обеспечить доступ к проектам документов территориального планирования муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования с использованием официального сайта в сети "Интернет", определенного федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля за соблюдением порядка ведения информационной системы территориального планирования, не менее чем за три месяца до их утверждения.
В части 8 данной статьи установлено, что органы местного самоуправления уведомляют в электронной форме и (или) посредством почтового отправления органы государственной власти и органы местного самоуправления в соответствии со статьями 12, 16, 21 и 25 ГрК РФ об обеспечении доступа к проектам территориального планирования муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования в трехдневный срок со дня обеспечения данного доступа.
Как следует из пояснений представителя административного ответчика и заинтересованных лиц, данных в суде первой инстанции, уведомление об обеспечении доступа к проекту оспариваемого генерального плана, размещенному в информационной системе территориального планирования, в Минрегион России с соблюдением установленных порядка и формы не направлялось.
С учетом изложенных обстоятельств суд первой инстанции, установив, что при подготовке проекта генерального плана названного муниципального образования не соблюдена предусмотренная статьей 25 ГрК РФ процедура согласования, что повлекло нарушение порядка перевода земель из одной категории в другую, а также имеется документально подтвержденное наложение границ раб. пос. им. Цюрупы, дер. Дворниково и границ находящихся в федеральной собственности лесных участков, пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для признания Решения N 263/53 не действующим в оспариваемой части.
Приведенные в апелляционной жалобе доводы о том, что нет подтверждения включению в границы населенных пунктов спорных лесных участков, опровергаются материалами дела.
В силу части 2 статьи 69 ЛК РФ (в редакции, применяемой к спорным отношениям) местоположение, границы и площадь лесных участков определяются соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, частям лесотаксационных выделов, их границам и площадям.
Кадастровый учет лесных участков осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности", согласно которому участки лесного фонда, государственный кадастровый учет которых не осуществлялся, но вещные права на которые и их ограничения, в том числе аренда, зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", признаются ранее учтенными объектами недвижимости. План участка лесного фонда, а также документ, содержащий описание участка лесного фонда и удостоверенный соответствующим органом, осуществляющим государственный учет участков лесного фонда, признается юридически действительным. Лесной участок соответствует участку лесного фонда.
Наложение границ земель населенных пунктов на земли лесного фонда подтверждено материалами дела, в том числе заключением филиала ФГБУ "Рослесинфорг" "Центрлеспроект", лесоустроительными планшетами и схемой расположения границ населенных пунктов относительно земель лесного фонда.
Подлежат отклонению изложенные в апелляционной жалобе доводы о том, что спорные лесные участки Решением N 263/53 не включались в границы населенных пунктов, поскольку уже являлись частью пос. им. Цюрупы на основании генерального плана, утвержденного решением исполнительного комитета городского Совета народных депутатов от 28 декабря 1984 г., и решения седьмой сессии Воскресенского городского Совета народных депутатов от 28 марта 1991 г. "О землепользовании в Воскресенском районе". Требования Рослесхоза заявлены в отношении Генерального плана, утвержденного Решением N 263/53, которым утверждены границы населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования, и тем самым оформлены результаты незаконного перевода земель лесного фонда в земли поселений. Названными выше актами, изданными в 1984 и 1991 гг., вопрос перевода лесных участков из земель лесного фонда в земли населенных пунктов не решался.
Как указывалось выше, лесные участки из земель лесного фонда в силу прямого указания закона, находятся исключительно в федеральной собственности. Это опровергает доводы административного ответчика о возможности изъятия лесных участков из земель лесного фонда и их передачи в состав населенного пункта на основании решения городского Совета народных депутатов в 1991 году.
Кроме того, поскольку городское поселение им. Цюрупы как муниципальное образование в составе Воскресенского муниципального района было образовано в соответствии с Законом Московской области от 29 декабря 2004 г. N 199/2004-ОЗ, действовавший до оспариваемого нормативного правового акта генеральный план относительно рассматриваемого спора правового значения не имеет.
Доводы жалобы о том, что проект Генерального плана бы размещен в федеральной информационной системе территориального планирования на сайте www.fgis.economy.gov.ru, на правильность принятого судом первой инстанции решения не влияют, поскольку уведомление об обеспечении доступа к этому проекту документа территориального планирования в Минрегион с соблюдением установленных порядка и формы не направлялось.
Само же по себе размещение проекта территориального планирования в информационной системе не может рассматриваться как уведомление уполномоченных органов в том смысле, какой предполагает законодатель, устанавливая соответствующую обязанность в статье 25 ГрК РФ.
Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, Судебная коллегия находит несостоятельными, они аналогичны возражениям на административное исковое заявление, являлись предметом проверки и оценки судом первой инстанции, должным образом мотивированы в решении суда.
Вместе с тем Судебная коллегия полагает неправомерным признание судом оспариваемого решения не действующим со дня его принятия.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается в том числе решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
В соответствии с пунктом 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Из материалов дела следует, что оспариваемый нормативный акт до вынесения решения суда применялся и на его основании реализовывались права граждан и организаций, в связи с чем Решение N 263/53 подлежит признанию недействующим в части со дня вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Московского областного суда от 31 июля 2017 г. изменить в части указания даты, с которой решение Совета депутатов муниципального образования "Городское поселение им. Цюрупы" Воскресенского муниципального района Московской области от 30 октября 2013 г. N 263/53 "Об утверждении генерального плана развития городского поселения имени Цюрупы Воскресенского муниципального района Московской области" признается не действующим в части.
Указать в резолютивной части решения на признание решения Совета депутатов муниципального образования "Городское поселение им. Цюрупы" Воскресенского муниципального района Московской области от 30 октября 2013 г. N 263/53 "Об утверждении генерального плана развития городского поселения имени Цюрупы Воскресенского муниципального района Московской области" не действующим в части со дня вступления решения суда в законную силу.