ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 31 октября 2019 г. N 64-АПА19-9
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д., Нефедова О.Н.
при секретаре Котович Ю.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению публичного акционерного общества энергетики и электрификации "Сахалинэнерго" о признании не действующим в части приложения N 1 к приказу региональной энергетической комиссии Сахалинской области от 27 декабря 2018 г. N 120-Э "Об утверждении стандартизированных тарифных ставок, ставок за единицу максимальной мощности и размера платы за технологическое присоединение энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям сетевых организаций на территории Сахалинской области" по апелляционной жалобе публичного акционерного общества энергетики и электрификации "Сахалинэнерго" на решение Сахалинского областного суда от 22 мая 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., объяснения представителя публичного акционерного общества энергетики и электрификации "Сахалинэнерго" Кулакова В.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации,
установила:
публичное акционерное общество энергетики и электрификации "Сахалинэнерго" (далее - ПАО "Сахалинэнерго", общество) обратилось в Сахалинский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта С235 приложения N 1 к приказу региональной энергетической комиссии Сахалинской области от 27 декабря 2018 г. N 120-Э "Об утверждении стандартизированных тарифных ставок, ставок за единицу максимальной мощности и размера платы за технологическое присоединение энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям сетевых организаций на территории Сахалинской области".
Решением Сахалинского областного суда от 22 мая 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Не согласившись с решением суда первой инстанции, ПАО "Сахалинэнерго" обратилось в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, ссылаясь на неправильное применение норм материального права.
Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, региональной энергетической комиссией Сахалинской области и прокуратурой Сахалинской области представлены возражения.
В судебное заседание представители региональной энергетической комиссии Сахалинской области, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, не явились.
Проверив материалы дела, обсудив доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, возражениях на нее, заслушав представителя участвующего в деле лица, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.
Государственное регулирование цен (тарифов) надбавок в области электроэнергетики осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон об электроэнергетике), Основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Основы ценообразования) и Правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Правила регулирования), утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 1178.
В соответствии с пунктом 3 статьи 24 Закона об электроэнергетике установление платы за технологическое присоединение к электрическим сетям и (или) стандартизированных тарифных ставок, определяющих величину этой платы для территориальных сетевых организаций, входит в полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования и контроля в электроэнергетике.
Региональная энергетическая комиссия Сахалинской области (далее - РЭК Сахалинской области) является уполномоченным органом исполнительной власти названного региона в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на электроэнергетику, в том числе по установлению платы за технологическое присоединение к электрическим сетям территориальных сетевых организаций и (или) стандартизированных тарифных ставок, определяющих величину этой платы, в соответствии с пунктом 3.1.4 Положения о региональной энергетической комиссии Сахалинской области, утвержденным постановлением Правительства Сахалинской области от 17 мая 2013 г. N 244.
Приказом РЭК Сахалинской области от 27 декабря 2018 г. N 120-Э "Об утверждении стандартизированных тарифных ставок, ставок за единицу максимальной мощности и размера платы за технологическое присоединение энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям сетевых организаций на территории Сахалинской области" (далее - приказ от 27 декабря 2018 г. N 120-Э) установлены единые для всех территориальных сетевых организаций:
ставки для расчета платы за технологическое присоединение энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям сетевых организаций на территории Сахалинской области согласно приложению 1;
формулы расчета платы за технологическое присоединение энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, исходя из стандартизированных тарифных ставок и способа технологического присоединения к электрическим сетям сетевых организаций на территории Сахалинской области согласно приложению 2;
ставки за единицу максимальной мощности для расчета платы за технологическое присоединение энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям сетевых организаций на территории Сахалинской области на уровне напряжения ниже 35 кВ и мощности менее 8900 кВт согласно приложению 3;
размер платы за технологическое присоединение к электрическим сетям для заявителя, подавшего заявку в целях технологического присоединения энергопринимающих устройств максимальной мощностью, не превышающей 15 кВт включительно (с учетом ранее присоединенной в данной точке присоединения мощности) согласно приложению 4;
расходы сетевых организаций, связанные с осуществлением технологического присоединения к электрическим сетям, не включаемые в плату за технологическое присоединение и подлежащие учету при установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии на 2019 год.
Приказ N 120-Э опубликован на официальном сайте РЭК Сахалинской области в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (http://rec.admsakhalin.ru) 28 декабря 2018 г., а также на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 29 декабря 2018 г.
Приказом РЭК Сахалинской области от 15 мая 2019 г. N 8-Э в приложении 1 к приказу РЭК Сахалинской области от 27 декабря 2018 г. N 120-э цифры "16 814 336" заменены цифрами "16 815 327".
На основании приказа РЭК Сахалинской области от 20 мая 2019 г. N 9-Э в приложении 1 к приказу РЭК Сахалинской области от 27 декабря 2018 г. N 120-Э цифры "16 815 327" заменены цифрами "16 815 376".
Внесенные РЭК Сахалинской области изменения в Приложение 1 к приказу от 27 декабря 2018 г. N 120-Э по строке С235 на основании приказов от 15 мая 2019 г. N 8-Э и от 20 мая 2019 г. N 9-Э приняты с целью приведения ранее принятого решения в соответствие с законодательством в области государственного регулирования тарифов в электроэнергетике, опубликованы органом регулирования в информационно-телекоммуникационной сети Интернет http://rec.admsakhalin.ru) и на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).
Обращаясь с административным исковым заявлением в суд о признании недействующим пункта С235 приложения N 1 к названному приказу, определяющего значение стандартизированной тарифной ставки "Строительство ВЛ 35 кВ одноцепное исполнение от 100 до 200 кв. мм" в размере 18 814 336 руб./1 км, ПАО "Сахалинэнерго" указывало на его противоречие пункту 87 Основ ценообразования, пунктам 10 и 11 Методических указаний по определению размера платы за технологическое присоединение к электрическим сетям, утвержденных приказом Федеральной антимонопольной службой Российской Федерации от 29 августа 2027 г. N 1135/17 (далее - Методические указания N 1135/17). По мнению общества, при расчете стандартизированной тарифной ставки органом регулирования необоснованно уменьшены расходы на строительство воздушных линий электропередач (далее - ВЛЭП) 35 кВ от ПС "Юго-Западная" до ПС "Ново-Троицкая", от ПС "Троицкая" до ПС "Ново-Троицкая", произведенные административным истцом.
Проверяя соответствие оспариваемого приказа нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции исходил из следующего.
Согласно пункту 2 статьи 23.2 Закона об электроэнергетике стандартизированные тарифные ставки, определяющие величину платы за технологическое присоединение к электрическим сетям территориальных сетевых организаций, рассчитываются и устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов едиными для всех территориальных сетевых организаций на территории субъекта Российской Федерации, в частности с использованием метода сравнения аналогов. Указанные стандартизированные тарифные ставки дифференцируются исходя из состава мероприятий по технологическому присоединению, обусловленных в том числе видами и техническими характеристиками объектов электросетевого хозяйства, уровнем напряжения в точке присоединения энергопринимающих устройств, максимальной мощностью присоединяемых энергопринимающих устройств и категорией надежности энергоснабжения, и по иным установленным федеральными законами основаниям в соответствии с основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденными Правительством Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 87 Основ ценообразования в размер платы за технологическое присоединение включаются средства для компенсации расходов сетевой организации на выполнение организационно-технических мероприятий, связанных с осуществлением технологического присоединения, указанных в подпунктах "а" и "д" - "ж" пункта 18 Правил технологического присоединения (за исключением расходов, связанных с осуществлением технологического присоединения энергопринимающих устройств, плата за которые устанавливается в соответствии с настоящим документом в размере не более 550 рублей), и расходов на строительство объектов электросетевого хозяйства - от существующих объектов электросетевого хозяйства до присоединяемых энергопринимающих устройств и (или) объектов электроэнергетики.
Размер платы за технологическое присоединение, в том числе величина стандартизированных тарифных ставок, и состав расходов, включаемых в плату за технологическое присоединение, определяются в соответствии с Методическими указаниями N 1135/17.
На основании пункта 10 названных Методических указаний органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов на основании представленных территориальными сетевыми организациями сведений о расходах на строительство объектов электросетевого хозяйства для целей технологического присоединения и для целей реализации иных мероприятий инвестиционной программы, о расходах на выполнение мероприятий по технологическому присоединению, не связанных со строительством объектов электросетевого хозяйства, рассчитывают стандартизированные тарифные ставки на период регулирования по мероприятиям, указанным в пункте 16 (за исключением подпункта "б") Методических указаний, и по мероприятиям, указанным в подпункте "б" пункта 16 Методических указаний, связанным со строительством объектов электросетевого хозяйства - от существующих объектов электросетевого хозяйства до присоединяемых энергопринимающих устройств и (или) объектов электроэнергетики (далее - мероприятия "последней мили"), методом сравнения аналогов в соответствии с настоящими Методическими указаниями.
Согласно пункту 11 Методических указаний N 1135/17 экономически обоснованные расходы по мероприятиям "последней мили" на регулируемый период при определении стандартизированных тарифных ставок определяются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов с учетом представленных территориальными сетевыми организациями фактических данных (сведений о расходах на строительство объектов электросетевого хозяйства, длине линий, объемах максимальной мощности построенных объектов согласно приложению N 1 к Методическим указаниям) за три предыдущих года по каждому мероприятию.
В случае если в субъекте Российской Федерации за 3 предыдущих года не осуществлялось строительство тех объектов электросетевого хозяйства, в отношении которых устанавливаются стандартизированные тарифные ставки, расчет ставок может производиться исходя из данных за два предыдущих года, в случае отсутствия данных за два года - за предыдущий год, а при отсутствии данных за три года - по планируемым расходам.
В плату за технологическое присоединение включаются экономически обоснованные расходы по мероприятиям "последней мили" пропорционально размеру присоединяемой мощности энергопринимающих устройств или объектов электроэнергетики.
Расчет стандартизированной тарифной ставки производится по формуле 29, содержащейся в пункте 27 Методических указаний N 1135/17.
Из материалов административного дела следует, что 31 октября 2018 г. ПАО "Сахалинэнерго", являясь территориальной сетевой организацией, обратилось в РЭК Сахалинской области с заявлением о расчете ставок за технологическое присоединение к электрическим сетям, предоставив сведения о расходах на строительство объектов электросетевого хозяйства и иных расходов, связанных с осуществлением технологического присоединения к электрическим сетям, не включаемых в плату за технологическое присоединение с целью установления стандартизированной тарифной ставки С235.
Судом установлено, что ПАО "Сахалинэнерго" осуществляло строительство воздушных линий электропередач (далее - ВЛЭП) напряжением 35 кВ неизолированным проводом, длина и стоимость строительства которых составили соответственно: в 2016 году - 5,155 км, заявлены фактические расходы на строительство ВЛЭП от ПС "Ново-Троицкая" до ПС "Троицкая" - 88 429 тыс. руб. (без НДС); в 2017 году - 7,822 км, заявлены фактические расходы на строительство ВЛЭП от ПС "Юго-Западная" до ПС "Ново-Троицкая" - 122 946,174 тыс. руб. (без НДС).
Строительство указанных ВЛЭП осуществлялось ПАО "Сахалинэнерго" в рамках выполнения договора об осуществлении технологического присоединения (с заявленной максимальной мощностью 2 000 кВт по второй категории надежности на классе напряжения 35 кВ) для МБУ "Отдел капитального строительства "Анивского городского округа" от 21 октября 2014 г. N 1417-18/14 по разработанному индивидуальному проекту.
Определяя величину фактических экономически обоснованных расходов за 2016 год по мероприятиям "последней мили" строительства ВЛЭП - 35 кВ ПС "Ново-Троицкая" до ПС "Троицкая" исходя из информации, представленной ПАО "Сахалинэнерго", РЭК Сахалинской области учла для формирования на 2019 год стандартизированной тарифной ставки С235 расходы, соответствующие мероприятиям по строительству ВЛЭП - 35 кВ в одноцепном исполнении (с сечением провода от 100 до 200 кв. мм) в размере 77 254,4 тыс. руб., исключив необоснованные расходы:
- по строительству части участка, выполненному в двухцепном исполнении, в связи с демонтажем существующей ВЛ 35 кВ Т-118 (ПС "Петропавловская" - ПС "Троицкая") от опоры N 163 до портала ПС "Троицкая" и перевеской демонтируемого участка воздушной линии и существующих кабелей оптико-волоконной линии связи в размере 1 393,3 тыс. руб.;
- монтажу защитных аппаратов и заземляющих устройств на существующей ВЛЭП 10 кВ с фактической стоимостью работ 189,1 тыс. руб.;
- дооборудованию ОРУ - 35 кВ - устройства существующей подстанции "Троицкая" в размере 8 765,2 тыс. руб., которая в силу пункта 2.5.2 Правил устройства электроустановок, утвержденных приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 20 мая 2003 года N 187 "Об утверждении глав правил устройства электроустановок", не является объектом воздушной линии электропередач;
- транспортные услуги в размере 826,6 тыс. руб. в связи с непредставлением обществом актов выполненных работ по форме КС-2, затрат, сформированных по технологической структуре расходов, определяемой сметной документацией.
Расходы на строительство 1 км указанной линии составили 14 986 3 тыс. руб.
Суд первой инстанции, исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства, согласился с данными выводами органа регулирования.
Исходя из анализа обосновывающих данных и расчетов по строительству ВЛЭП от ПС "Юго-Западная" до ПС "Ново-Троицкая", суд первой инстанции сделал вывод о правомерности исключения органом регулирования из состава затрат экономически необоснованных расходов ПАО "Сахалинэнерго":
- 1 153,546 тыс. руб. на оплату труда службы реконструкции и строительства с учетом страховых взносов, в связи с отсутствием наименования выполняемых службой работ, соответствующих им затрат по строительству ВЛЭП - 35 кВ, сформированных по структуре, определяемой сметной документацией и относящихся к строительству линий;
- 1,574 тыс. руб. на аренду земельного участка, поскольку представленные в обоснование заявленных расходов (6,594 тыс. руб.) бухгалтерские справки от 26 декабря 2016 г., 31 марта 2017 г., 30 июня 2017 г., 01 сентября 2017 г. и 26 декабря 2017 г., указывающие на расходы Министерства имущественных и земельных отношений Сахалинской области, Департамента землепользования МО "Город Южно-Сахалинск", не содержат информации о видах работ по строительству ВЛЭП - 35 кВ, которые выполняли указанные организации. В материалах дела не представлены договоры, а также документы, подтверждающие расчеты. Принимая во внимание проектный срок строительства ВЛЭП - 35 кВ от ПС "Юго-Западная" до ПС "Ново-Троицкая" - 2,5 месяца, орган регулирования учел для формирования на регулируемый период стандартизированной тарифной ставки С235 расходы в размере 5,020 тыс. руб., соответствующие нормативному сроку строительства. Расходы на аренду земли в размере 1,57 тыс. руб., превышающий нормативный срок строительства, определенный проектной документацией, признаны органом регулирования экономически необоснованными;
- 5 481,372 тыс. руб. - расходов по статье "услуги сторонних организаций", в том числе 5 221,397 тыс. руб., подлежащих оплате АО "Совхоз "Южно-Сахалинский" за временное занятие частей земельного участка (исключены в связи с вступлением в силу Федерального закона от 03 августа 2018 года N 341-ФЗ, согласно которому с 01 сентября 2018 года утратил силу подпункт 3 пункта 1 статьи 57 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривавший возмещение убытков обладателям земельных участков в случае их временного занятия); 259,9748 тыс. руб. по договору N 36-Сах-17/0941 от 24 июля 2017 г., заключенному с ООО "Кадастровый инженер-Партнер", поскольку из акта N 55 от 30 августа 2017 г., счета на оплату услуг N 82 от 30 августа 2017 г. не усматривается объект, в отношении которого производились кадастровые работы, отсутствует техническое задание, что также послужило основанием для исключения указанных расходов.
- 1 340,785 тыс. руб. - по землеустроительным работам, включая:
146,269 тыс. руб., связанных с необходимостью восстановления ухудшенного качества земель, в соответствии с пунктом 2.5 договора субаренды части земельного участка (кадастровый номер 65:05:0000010:80) от 2016 г. N 472-18/16, заключенного между ПАО "Сахалинэнерго" и СП ООО "С.С.С."., 127,330 тыс. руб., связанных с необходимостью восстановления ухудшенного качества земель, в соответствии с пунктом 2.6 договора аренды земельного участка (кадастровый номер 65:05:0000010:79) от 2016 г. N 471-18/16, заключенного между ПАО "Сахалинэнерго" и СП ООО "С.С.С.". Представленный в обоснование данных расходов акт приемки выполненных работ от 31 августа 2017 г. N 38, согласно которому рекультивацию земельного участка посредством восстановления почвенно-растительного слоя, а также посева многолетних трав при строительстве ВЛЭП - 35 кВ осуществил подрядчик ООО "Сахалинская механизированная колонна N 68", не подтверждает заявленных обществом расходов на выполнение работ по восстановлению ухудшенного качества земель по указанным выше договорам аренды земельных участков;
339,614 тыс. руб. - сумма ущерба согласно пункту 2.6 договора аренды части земельного участка с кадастровым номером 65:05:0000010:79 от 2016 г. N 471-18/16. Данная сумма ущерба исключена из состава расходов ввиду отсутствия обоснованности ее реальной соразмерности, поскольку из проектной ведомости пересекаемых угодий объектом строительства ВЛЭП - 35 кВ следует, что часть земельного участка, занимаемого строительством площадью 596,4 кв. м заболочена. Экономически обоснованные расходы по землеустроительным работам для расчета ставки на 2019 год приняты органом регулирования в размере 136,743 тыс. руб.;
- 48,977 тыс. руб. из числа прочих расходов, связанных со строительно-монтажным страхованием. Регулирующим органом учтены расходы на страхование на период строительно-монтажных работ и гарантийного обслуживания в размере 118,492 тыс. руб. и обоснованно исключены из общего размера страховой премии 167,46812 тыс. руб. страхование по риску "террористический акт" и (или) "диверсия" в размере 27,13346 тыс. руб. и страхование перед третьими лицами в размере 21,84368 тыс. руб. по причине отсутствия объекта страхования и сведений в отношении третьих лиц. Для формирования стандартизированной тарифной ставки С235 органом регулирования учтены расходы на страхование на период строительно-монтажных работ и гарантийного обслуживания в размере 118,491 тыс. руб.
Таким образом, при определении величины фактических экономически обоснованных расходов по мероприятиям "последней мили" строительства ВЛЭП - 35 кВ ПС "Юго-Западная" - ПС "Ново-Троицкая" в 2017 году РЭК Сахалинской области учла для формирования стандартизированной тарифной ставки С235 на 2019 год расходы по строительству воздушной линии в одноцепном исполнении в размере 114 919,920 тыс. руб. Следовательно, расходы на строительство 1 км указанной линии составили 14 691,884 тыс. руб.
Расчет стандартизированной тарифной ставки на 2019 год произведен РЭК Сахалинской области в соответствии с формулой 29, содержащейся в пункте 27 Методических указаний N 1135/17, исходя из экономически обоснованных расходов на строительство 1 км воздушных линий электропередач по двум объектам строительства за 2 года (2016 - 2017) с учетом индекса цен производителей, определенного для подраздела "Строительства" раздела "Капитальные вложения (инвестиции)", публикуемого Министерством экономического развития Российской Федерации: ИПЦ 2017 = 105,9%; ИПЦ 2018 = 105,1%; ИПЦ 2019 - 104,7%.
С235 = (14986, 305 x 1,059 + 14691,884) / 2 x 1,051 x 1,047 = 16 815,376 тыс. руб. за 1 км.
Довод административного истца о необходимости включения в расчет сметной стоимости объектов капитального строительства является несостоятельным, поскольку в отсутствие экономического обоснования произведенных расходов ПАО "Сахалинэнерго" при строительстве ВЛЭП - 35 кВ оснований для включения их в размер стандартизированной тарифной ставки у РЭК Сахалинской области не имелось.
Также является несостоятельным довод ПАО "Сахалинэнерго" о применении при определении расходов общества на строительство ВЛЭП - 35 кВ от ПС "Юго-Западная" до ПС "Ново-Троицкая" за ухудшение качества земель в размере 5 221,397 тыс. руб. подпункта 1 пункта 2 статьи 57 Земельного кодекса Российской Федерации, а не подпункт 3 пункта 1 статьи 57 названного кодекса, утратившего силу с 01 сентября 2018 г.
Из направленного административным истцом в РЭК Сахалинской области счета на оплату от 01 августа 2016 г. N 41 следует, что поставщику АО "Совхоз "Южно-Сахалинский" необходимо уплатить 5 221,397 тыс. руб. за выполненную работу (услугу) "временное занятие частей земельного участка", что соответствует именно подпункту 3 пункта 1 статьи 57 Земельного кодекса Российской Федерации. Иных документов и расчетов, подтверждающих обоснованность заявленных расходов, ПАО "Сахалинэнерго" не представлено.
Руководствуясь статьями 307, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Сахалинского областного суда от 22 мая 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу публичного акционерного общества энергетики и электрификации "Сахалинэнерго" - без удовлетворения.