ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 августа 2019 г. N 53-АПА19-36
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.
судей Кириллова В.С. и Корчашкиной Т.Е.
при секретаре Луговой Е.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам Законодательного Собрания Красноярского края и губернатора Красноярского края на решение Красноярского краевого суда от 6 мая 2019 года, которым удовлетворен административный иск прокурора Красноярского края о признании не действующим с момента вступления решения суда в законную силу подпункта "з" пункта 1 статьи 5 Закона Красноярского края от 14 февраля 2007 года N 21-5820 "О заготовке древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений" в части слов "для строительства, реконструкции, ремонта, отопления зданий, строений и сушки зерна, производства продукции лесопереработки".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., объяснения представителя Законодательного Собрания Красноярского края Стрикис О.А. и представителя губернатора Красноярского края Бородавкина С.В., поддержавших доводы апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
14 февраля 2007 года Законодательным Собранием Красноярского края принят закон Красноярского края N 21-5820 "О заготовке древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений", который 1 марта 2007 года подписан губернатором Красноярского края и опубликован 12 марта 2007 года в официальном издании "Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края", N 10 (162), и вступил в силу 23 марта 2007 года.
Прокурор Красноярского края обратился в суд в защиту интересов неопределенного круга лиц с административным исковым заявлением о признании недействующим с момента вступления решения суда в законную силу подпункта "з" пункта 1 статьи 5 закона Красноярского края от 14 февраля 2007 года N 21-5820 "О заготовке древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений" в части слов "для строительства, реконструкции, ремонта, отопления зданий, строений и сушки зерна, производства продукции лесопереработки".
В обоснование заявленных требований прокурор края ссылался на то, что оспариваемое положение регионального закона противоречит Лесному кодексу Российской Федерации (статьи 29 и 29.1). По мнению прокурора, предусмотренные законом субъекта Российской Федерации случаи заготовки древесины не связаны с обеспечением государственных или муниципальных нужд, не могут быть признаны исключительными, в силу чего оспариваемые нормы могут повлечь нарушение Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции". Прокурор также считает, что оспариваемое им положение не соответствует федеральному законодательству, не отвечает требованиям точности, ясности и недвусмысленности правового регулирования.
Решением Красноярского краевого суда от 6 мая 2019 года административное исковое заявление прокурора Красноярского края удовлетворено.
Признан не действующим со дня вступления решения суда в законную силу подпункт "з" пункта 1 статьи 5 закона Красноярского края от 14 февраля 2007 года N 21-5820 "О заготовке древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений", в части слов "для строительства, реконструкции, ремонта, отопления зданий, строений, сооружений и сушки зерна, производства продукции лесопереработки".
В апелляционной жалобе Законодательного Собрания Красноярского края ставится вопрос об изменении решения суда первой инстанции в части исключения слов "для строительства, реконструкции, ремонта, отопления зданий, строений, сооружений и сушки зерна" и в апелляционной жалобе губернатора Красноярского края ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции и принятии по административному делу нового решения об отказе в удовлетворении административных исковых требований.
Относительно доводов апелляционных жалоб прокуратурой Красноярского края представлены письменные возражения о законности и обоснованности судебного акта.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражения на них, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующим выводам.
В силу пункта "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации лесное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Лесным кодексом Российской Федерации установлено, что в исключительных случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, допускается осуществление заготовки древесины для обеспечения государственных нужд или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений.
Данное полномочие субъектов Российской Федерации, закрепленное Лесным кодексом Российской Федерации, остается неизменным, как в действующей редакции части 2 статьи 29.1, так и в части 8.2, действовавшей ранее до принятия Федерального закона от 29 июня 2015 г. N 206-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования лесных отношений".
На основании данного полномочия был принят закон Красноярского края от 14 февраля 2007 года N 21-5820 "О заготовке древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений" (далее также - Закон Края N 21-5820).
В статье 5 указанного Закона Края N 21-5820 (в редакции от 7 июня 2018 года) определены исключительные случаи заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений для обеспечения государственных или муниципальных нужд - подпункты "а" - "з".
Так подпунктом "з" пункта 1 статьи 5 Закона Края N 21-5820 (в редакции Закона Красноярского края от 7 июня 2018 года N 5-1714) к исключительным случаям заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений для обеспечения государственных или муниципальных нужд относится заготовка древесины: для достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными (муниципальными) программами, организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими производство сельскохозяйственной продукции или ее переработку, включенными в реестр субъектов агропромышленного комплекса края, претендующих на получение государственной поддержки в соответствии с Законом Красноярского края от 21 февраля 2006 года N 17-4487 "О государственной поддержке субъектов агропромышленного комплекса края", для строительства, реконструкции, ремонта, отопления зданий, сооружений и сушки зерна, производства продукции лесопереработки".
Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что Лесной кодекс Российской Федерации не содержит понятия "государственные или муниципальные нужды", в связи с чем суд первой инстанции в соответствии с положениями части 2 статьи 3 Лесного кодекса Российской Федерации правомерно сослался на положения Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
Согласно пункту 3 части 1 статьи 1 указанного закона он регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд, связанные с заключением гражданско-правового договора, предметом которого может являться, в том числе приобретение лесных насаждений.
Согласно разъяснению Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащемуся в пункте 35 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.
Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подпункты "а", "ж" пункта 3), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистическую неопределенность.
Механизм действия закона должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений, прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.
Суд первой инстанции, проанализировав содержание оспариваемой нормы Закона Края N 21-5820, пришел к выводу, что субъектами, имеющим в порядке исключения право на заготовку древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений, являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, включенные в реестр субъектов агропромышленного комплекса края, претендующие на получение государственной поддержки в соответствии с Законом края от 21 февраля 2006 года N 17-4487 "О государственной поддержке субъектов агропромышленного комплекса края".
В соответствии с частью 1 статьи 29 Лесного кодекса Российской Федерации заготовка древесины представляет собой предпринимательскую деятельность, связанную с рубкой лесных насаждений, а также с вывозом из леса древесины.
По мнению суда первой инстанции, буквальное содержание оспариваемой нормы указывает на возможность за счет льготного порядка заготовки древесины, установленного в Законе Края N 21-5820, обеспечение потребностей конкретного хозяйствующего субъекта для осуществления им текущей деятельности, поскольку лесопереработка является самостоятельным видом использования лесного ресурса (статья 25 Лесного кодекса Российской Федерации).
Руководствуясь вышеприведенными нормами, суд первой инстанции пришел к выводу, что установленные в оспариваемой норме цели заготовки древесины, применяемые во взаимосвязи с содержанием субъектного состава лиц, являющимися сельхозпроизводителями и включенными в реестр субъектов агропромышленного комплекса края, претендующих на получение государственной поддержки в соответствии с Законом края от 21 февраля 2006 года N 17-4487, с учетом предмета правового регулирования (исключительные случаи заготовки древесины для обеспечения государственных и муниципальных нужд), не отвечают требованиям определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы.
Таким образом, является правильным вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемое нормативное положение в системе действующего правового регулирования не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, так как его содержание не обеспечивает однозначное понимание и толкование, приводит к возможности его произвольного применения.
Кроме этого, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации отмечает, что о неопределенности правового регулирования в указанной части и неоднозначности толкования свидетельствует и конструкция оспариваемой нормы, которая не позволяет установить целевую направленность указанных в ней мероприятий по заготовке древесины исключительно для обеспечения государственных или муниципальных нужд.
Обжалуемое решение Красноярского краевого суда является законным и обоснованным. Оснований для отмены данного решения суда по доводам, содержащимся в апелляционных жалобах, не имеется. Указанные доводы повторяют правовую позицию, изложенную в суде первой инстанции, и как основанные на неверном истолковании норм материального права признаны Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации несостоятельными.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Красноярского краевого суда от 6 мая 2019 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Законодательного Собрания Красноярского края и губернатора Красноярского края - без удовлетворения.