ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 августа 2019 г. N 46-АПА19-18
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Борисовой Л.В. и Нефедова О.Н.
при секретаре Касаткиной В.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Балиевой Амали Арсеновны о признании не действующими в части Генерального плана городского округа город Самара, утвержденного решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 г. N 539, и Правил застройки и землепользования в городе Самаре, утвержденных постановлением Самарской городской Думы от 26 апреля 2001 г. N 61,
по апелляционным жалобам Балиевой Амали Арсеновны, Думы городского округа Самара, Администрации городского округа Самара, Департамента градостроительства городского округа Самара на решение Самарского областного суда от 18 апреля 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя Балиевой А.А. по доверенности Долговой С.М., поддержавшей доводы апелляционной жалобы административного истца, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
постановлением Самарской городской Думы от 26 апреля 2001 г. N 61 утверждены Правила застройки и землепользования в городе Самаре (далее - Правила застройки и землепользования).
Решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 г. N 539 утвержден Генеральный план городского округа город Самара (далее - Генеральный план).
Балиева А.А. обратилась в Самарский областной суд с уточненным в ходе рассмотрения дела административным исковым заявлением о признании недействующими:
Генерального плана в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами < ... > к двум функциональным зонам: "планируемые парки, скверы, бульвары, набережные" и "существующая и планируемая транспортная инфраструктура", и установления на указанных земельных участках красных линий и территории общего пользования;
Правил застройки и землепользования в части установления в отношении указанных земельных участков красных линий, территории общего пользования и отнесения каждого из них к двум территориальным зонам: зоне центра рекреационных территорий (Р-1) и зоне парков, бульваров, набережных (Р-2), а также в части установления в отношении земельного участка с кадастровым номером < ... > территориальной зоны центра рекреационных территорий (Р-1).
В обоснование требований Балиева А.А. указала, что является собственником указанных выше земельных участков. При этом на участках с кадастровыми номерами < ... > расположен принадлежащий ей жилой дом. Полагает, что оспариваемые нормативные правовые акты в указанной части приняты с нарушением градостроительного законодательства, поскольку нахождение земельного участка в двух территориальных зонах не соответствует части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) и пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ). Отнесение указанных выше земельных участков к территории общего пользования, обозначенной красными линиями, противоречит пунктам 11, 12 статьи 1, статье 23 ГрК РФ и пункту 8 статьи 27, пункту 12 статьи 85 ЗК РФ. Оспариваемое градостроительное зонирование препятствует объединению земельных участков и использованию их по целевому назначению.
Решением Самарского областного суда от 18 апреля 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено частично: со дня вступления в законную силу судебного акта признаны недействующими Генеральный план - в части установления красных линий и территории общего пользования в отношении земельных участков с кадастровыми номерами < ... > , Правила застройки и землепользования - в части отнесения этих же земельных участков к двум территориальным зонам. В удовлетворении остальной части административного искового заявления отказано.
Балиева А.А. в апелляционной жалобе просит отменить решение суда в части отказа в удовлетворении требований о признании недействующими Генерального плана в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами < ... > к двум функциональным зонам, Правил застройки и землепользования в части установления в отношении земельного участка с кадастровым номером < ... > территориальной зоны центра рекреационных территорий (Р-1). Не соглашается с выводом суда о том, что Генеральный план не предусматривает такой функциональной зоны, как зона существующей и планируемой транспортной инфраструктуры. Ссылается на отсутствие определенности документа территориального планирования в случае неустановления на части земельного участка функциональной зоны. По мнению Балиевой А.А., вывод суда о соответствии территориальной зоны Р1, к которой отнесен участок с кадастровым номером < ... > , функциональной зоне является ошибочным.
В апелляционных жалобах Дума городского округа Самара, Администрация городского округа Самара и Департамент градостроительства городского округа Самара просят отменить решение суда в части удовлетворения требований, как принятое с нарушением норм материального права, при неправильно определенных обстоятельствах, имеющих значение для дела, и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного искового заявления в полном объеме. Полагают, что судом не дана надлежащая оценка представленным ответчиком и заинтересованными лицами доказательствам установления на земельных участках административного истца красных линий до принятия оспариваемого Генерального плана, не применены нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта. Не соглашаются с выводами суда о том, что статьей 23 ГрК РФ не предусмотрено обозначение красных линий в документах генерального плана, а проект красных линий должен утверждаться отдельными документами в составе документации по планировке территории, и считают их ошибочными. Также указывают, что Правила застройки и землепользования приняты до даты постановки спорных земельных участков на кадастровый учет. На дату принятия Правил застройки и землепользования требования об отнесении земельного участка к одной территориальной зоне нарушены не были. Указанные правила соответствуют действующему законодательству и не нарушают права административного истца, а нахождение земельного участка в двух территориальных зонах не создает препятствий для его использования.
Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.
Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.
С учетом названных положений суд пришел к обоснованному выводу, что указанные нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции, в установленной форме, доведены до всеобщего сведения и по этим основаниям не оспариваются.
В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки включают карту градостроительного зонирования. Частью 4 статьи 30 ГрК РФ предусмотрено, что на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.
Пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации также предусмотрено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.
При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункт 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ).
В данном случае определенное Правилами застройки и землепользования градостроительное зонирование земельных участков с кадастровыми номерами < ... > указанным требованиям не соответствует.
Правила застройки и землепользования устанавливают в границах каждого из принадлежащих Балиевой А.А. земельных участков с кадастровыми номерами < ... > две территориальные зоны: зону центра рекреационных территорий (Р-1) и зону парков, бульваров, набережных (Р-2).
В связи с этим суд правомерно признал, что оспариваемый муниципальный правовой акт в части установления двух территориальных зон в границах указанных участков противоречит требованиям части 4 статьи 30 ГрК РФ и пункта 2 статьи 85 ЗК РФ.
Также следует согласиться с суждением суда о том, что нахождение земельных участков в нескольких территориальных зонах в рамках действующего правового регулирования создает неопределенность их правового режима и ограничивает право административного истца на использование по назначению принадлежащих ему на праве собственности земельных участков, в связи с чем не может быть принят во внимание довод апелляционных жалоб об отсутствии нарушения прав и законных интересов Балиевой А.А.
Ссылки в апелляционных жалобах Думы городского округа Самара, Администрации городского округа Самара и Департамента градостроительства городского округа Самара на постановку вышеобозначенных земельных участков на кадастровый учет после утверждения и принятия Правил застройки и землепользования (26 апреля 2001 г.) правильность выводов суда первой инстанции не опровергают.
Как обоснованно отмечено судом, земельные участки с кадастровыми номерами < ... > имеют статус ранее учтенных объектов недвижимости, государственный учет которых был осуществлен в рамках действовавшего законодательства. При этом согласно части 4 статьи 69 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" технический учет или государственный учет объектов недвижимости, в том числе осуществленные в установленном законодательством Российской Федерации порядке до дня вступления в силу Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", признается юридически действительным, и такие объекты считаются ранее учтенными объектами недвижимого имущества.
Оспариваемый Генеральный план включает, среди прочего, схему N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры", на которой отображены красные линии застройки и которая внесена в Генеральный план решением Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 г. N 181 взамен Карты (схемы) зоны инженерной инфраструктуры.
Приведенные в апелляционных жалобах административного ответчика и заинтересованных лиц доводы о соответствии Схемы N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" градостроительному законодательству, действовавшему на дату ее включения в Генеральный план, подлежат отклонению в силу следующего.
В пункте 11 статьи 1 ГрК РФ в редакции, действовавшей по состоянию на 7 февраля 2012 г., красные линии определены как линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения.
Наряду с этим пунктом 2 части 3, частью 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции на указанную дату установлено, что генеральный план содержит, в частности, карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа. При этом названные положения ГрК РФ не предусматривали отображения в генеральном плане красных линий застройки.
Такое правовое регулирование сохранено и в нормах статей 23, 42, 43 ГрК РФ в редакции, действующей на дату вынесения судом решения.
Пунктом 11 статьи 1 ГрК РФ в редакции Федерального закона от 2 августа 2019 г. N 283-ФЗ красные линии определены как линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории.
Таким образом, действующее правовое регулирование также не предусматривает отображения в генеральном плане красных линий.
Приведенные в апелляционной жалобе Балиевой А.А. доводы о несогласии с выводами суда об отказе в удовлетворении части заявленных требований подлежат отклонению.
Суд первой инстанции, оценив по правилам статьи 84 КАС РФ представленные сторонами документы, в том числе картографические материалы Генерального плана, и установив, что каждый из земельных участков с кадастровыми номерами < ... > относится только к одной функциональной зоне, пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения административного искового заявления в части признания недействующим документа территориального планирования.
Доводы административного истца о несоответствии установленного для земельного участка территориальной зоной Р1 градостроительного регламента функциональной зоне "планируемые парки, скверы, бульвары, набережные" основаны на ошибочном толковании оспариваемых нормативных правовых актов и положений статей 1, 34 и 35 ГрК РФ, согласно которым территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.
Выводы суда первой инстанции основаны на нормах материального права, проанализированных в решении, и соответствуют обстоятельствам дела. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения суда не имеется.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Самарского областного суда от 18 апреля 2019 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Балиевой Амали Арсеновны, Думы городского округа Самара, Администрации городского округа Самара, Департамента градостроительства городского округа Самара - без удовлетворения.