ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 13 июня 2019 г. N 16-АПА19-4
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Абакумовой И.Д.,
судей Борисовой Л.В. и Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административным исковым заявлениям общества с ограниченной ответственностью "Арконт шина", общества с ограниченной ответственностью "Югтранскомплекс", общества с ограниченной ответственностью "Арконт М", Аветисяна Геворка Вагановича, Аветисян Мариам Лендрушовны о признании недействующим приказа комитета экономической политики и развития Волгоградской области от 7 марта 2018 г. N 25н "Об установлении значения коэффициента минимальной доходности земельного участка на 2018 год", признании не действующими в части Порядка расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области, предоставленные в аренду без торгов, утвержденного постановлением Администрации Волгоградской области от 22 августа 2011 г. N 469-п, постановления Администрации Волгоградской области от 26 февраля 2018 г. N 89-п "О внесении изменений в постановление Администрации Волгоградской области от 22 августа 2011 г. N 469-п "Об утверждении Порядка расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области, предоставленные в аренду без торгов" по апелляционным жалобам Администрации Волгоградской области, комитета экономической политики и развития Волгоградской области, комитета по управлению государственным имуществом Волгоградской области, Администрации Волгограда на решение Волгоградского областного суда от 29 января 2019 г., которым административные исковые заявления удовлетворены частично.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей Администрации Волгоградской области - Каглик М.П., комитета по управлению государственным имуществом Волгоградской области - Барабановой В.В. и Белякова Д.А., комитета экономической политики и развития Волгоградской области - Беспаловой И.В. и Жукова Э.А., департамента муниципального имущества администрации Волгограда - Бескровной И.А., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения представителей Аветисяна Г.В. - Голикова С.В., общества с ограниченной ответственностью "Арконт шина", общества с ограниченной ответственностью "Югтранскомплекс", общества с ограниченной ответственностью "Арконт М" - Вовкотруб И.Г., Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области - Моисеева С.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Будлова И.М., полагавшего, что решение суда подлежит отмене в части, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
постановлением Администрации Волгоградской области от 22 августа 2011 г. N 469-п (далее также - Постановление N 469-п), опубликованным в издании "Волгоградская правда" 31 августа 2011 г., N 162, утвержден Порядок расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области, предоставленные в аренду без торгов (далее также - Порядок расчета).
Постановлением Администрации Волгоградской области от 26 февраля 2018 г. N 89-п "О внесении изменений в постановление Администрации Волгоградской области от 22 августа 2011 г. N 469-п "Об утверждении Порядка расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области, предоставленные в аренду без торгов" (далее - Постановление N 89-п), опубликованным в издании "Волгоградская правда" 16 марта 2018 г., N 29, в Порядок расчета внесены изменения.
В частности, пункт 1.6 Порядка расчета дополнен абзацем одиннадцатым следующего содержания: "коэффициент минимальной доходности земельного участка - устанавливается нормативным правовым актом комитета экономической политики и развития Волгоградской области по согласованию с комитетом по управлению государственным имуществом Волгоградской области ежегодно до 15 февраля текущего года и применяется с 01 января текущего года".
Абзац четвертый пункта 1.14 Порядка расчета изложен в следующей редакции: "В случае изменения рыночной стоимости земельного участка, арендная плата за который определена на основании его рыночной стоимости (за исключением случаев изменения рыночной стоимости на основании решения суда, а также при изменении рыночной стоимости в связи с исполнением гарантийных обязательств по контракту, в соответствии с которым определялась рыночная стоимость земельного участка), арендная плата подлежит перерасчету с первого числа месяца, следующего за месяцем, в котором составлен отчет об определении рыночной стоимости земельных участков, и не позднее шести месяцев с даты составления указанного отчета. Отчеты об определении рыночной стоимости земельных участков включаются в Единый федеральный реестр сведений о фактах деятельности юридических лиц в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации". Указанный пункт Порядка расчета дополнен абзацем следующего содержания: "В случае изменения рыночной стоимости земельного участка на основании решения суда, а также при изменении рыночной стоимости в связи с исполнением гарантийных обязательств по контракту, в соответствии с которым определялась рыночная стоимость земельного участка, арендная плата подлежит перерасчету с даты начала применения указанной рыночной стоимости при расчете арендной платы, если иное не установлено решением суда".
Пункт 2.5 Порядка расчета изложен в новой редакции: "2.5. Расчет арендной платы за земельные участки, указанные в подпункте 1.5.7 настоящего Порядка. Размер арендной платы за земельные участки, указанные в подпункте 1.5.7 настоящего Порядка, рассчитывается по следующей формуле: А = С x Кмд x Кказ, где: А - величина арендной платы; С - рыночная стоимость земельного участка, определяемая на основании результатов оценки, проведенной в соответствии с законодательством об оценочной деятельности; Кмд - коэффициент минимальной доходности земельного участка; Кказ - коэффициент категории арендатора земельного участка из земель населенных пунктов, на котором расположены объекты недвижимости".
Согласно пункту 3 Постановления N 89-п значение коэффициента минимальной доходности земельного участка на 2018 г. устанавливается в порядке, определенном абзацем одиннадцатым пункта 1.6 Порядка расчета (в редакции данного постановления), до 31 марта 2018 г. и применяется со дня вступления в силу данного постановления, в случае если рыночная стоимость земельных участков, указанных в подпункте 1.5.7 Порядка расчета (в редакции данного постановления), определена до даты вступления в силу данного постановления.
Пунктом 6 Постановления N 89-п предусмотрено, что оно вступает в силу через 10 дней со дня его официального опубликования, но не ранее дня вступления в силу нормативного правового акта комитета экономической политики и развития Волгоградской области об установлении коэффициента минимальной доходности земельного участка, за исключением подпункта "б" подпункта 2 пункта 1 и пунктов 3 и 4 данного постановления, которые вступают в силу со дня официального опубликования этого постановления.
Приказом комитета экономической политики и развития Волгоградской области от 7 марта 2018 г. N 25н "Об установлении значения коэффициента минимальной доходности земельного участка на 2018 год" (далее - Приказ N 25н), опубликованным в издании "Волгоградская правда" 23 марта 2018 г., N 32, значение указанного коэффициента на 2018 г. установлено равным 0,0882.
Общество с ограниченной ответственностью (далее - ООО) "Арконт шина", ООО "Арконт М", ООО "Югтранскомплекс" обратились в Волгоградский областной суд с административным исковым заявлением о признании Приказа N 25н недействующим, указывая на его несоответствие принципам экономической обоснованности и предсказуемости расчета арендной платы, закрепленным в постановлении Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее также - Постановление N 582).
Граждане Аветисян Г.В. и Аветисян М.Л. обратились в Волгоградский областной суд с аналогичными административными исками об оспаривании Приказа N 25н, указав, что установление нового порядка расчета арендной платы за земельные участки привело к необоснованному увеличению размера арендной платы.
Указанные граждане также предъявили уточненные и дополненные в ходе рассмотрения дела административные иски о признании недействующими абзаца одиннадцатого пункта 1.6, абзацев четвертого и пятого пункта 1.14, пунктов 1.15 и 2.5 Порядка расчета, а также пунктов 3, 4, 6 Постановления N 89-п, полагая оспариваемые нормы противоречащими Постановлению N 582.
Определениями Волгоградского областного суда от 4 июля 2018 г., от 11 июля 2018 г. и от 25 июля 2018 г. административные дела по указанным административным исковым заявлениям объединены в одно производство для совместного рассмотрения.
Определениями от 5 октября 2018 г. и от 29 января 2019 г. производство по делу в части требований об оспаривании пункта 1.15 Порядка расчета в части, касающейся применения при расчете арендной платы единицы в случае неустановления нормативными правовыми актами уполномоченных органов величины коэффициентов категории арендаторов и (или) коэффициентов дифференциации, предусмотренных абзацами 3 - 9 пункта 1.6 указанного порядка, и об оспаривании пункта 4 Постановления N 89-п прекращено.
Решением Волгоградского областного суда от 29 января 2019 г. административные исковые заявления удовлетворены частично: Приказ N 25н признан не действующим со дня вступления в силу судебного акта; пункт 3 Постановления N 89-п признан не действующим со дня его вступления в силу; признаны не действующими со дня вступления в силу судебного акта абзац одиннадцатый пункта 1.6 Порядка расчета (в части, предоставляющей право на применение коэффициента минимальной доходности земельного участка при расчете арендной платы за период, предшествующий его утверждению), абзацы четвертый и пятый пункта 1.14 Порядка расчета (в той части, в которой применение указанных положений нормативного правового акта допускает изменение рыночной стоимости земельного участка в сторону ее увеличения), пункт 1.15 Порядка расчета (в той части, в которой указанные положения позволяют применять предусмотренную пунктом 2.5 Порядка расчета формулу расчета арендной платы без утверждения в установленном порядке коэффициента категории арендатора земельного участка из земель населенных пунктов, на котором расположены объекты недвижимости, устанавливаемого нормативными правовыми актами муниципального района, городского округа или городского поселения Волгоградской области, уполномоченных на распоряжение земельными участками на соответствующей территории, по согласованию с комитетом по управлению государственным имуществом Волгоградской области по форме согласно приложению 9 Порядка расчета). В удовлетворении требований о признании недействующими пункта 2.5 Порядка расчета и пункта 6 Постановления N 89-п отказано.
В апелляционных жалобах Администрация Волгоградской области и комитет по управлению государственным имуществом Волгоградской области просят отменить, как незаконное и необоснованное, решение суда в части признания недействующими Приказа N 25-н, пункта 1.15 Порядка расчета и пункта 3 Постановления N 89-п, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении данных требований.
В апелляционной жалобе Администрация Волгограда просит отменить решение суда в части признания недействующими Приказа N 25-н, абзаца одиннадцатого пункта 1.6 Порядка расчета и пункта 3 Постановления N 89-п с принятием в этой части нового судебного акта об отказе в удовлетворении требований.
Комитет экономической политики и развития Волгоградской области в апелляционной жалобе просит отменить решение суда в части признания недействующим Приказа N 25-н.
В апелляционных жалобах указывается на несогласие с выводом суда о несоответствии утвержденного Приказом N 25н коэффициента минимальной доходности земельного участка принципу экономической обоснованности. Обращается внимание, что критерии, влияющие на доходность земельного участка, учитываются используемыми в формуле расчета арендной платы значениями рыночной стоимости земельного участка и коэффициента категории арендатора. Указывается, что согласно пункту 6 Постановления N 89-п формула расчета арендной платы с использованием коэффициента минимальной доходности не может вступить в силу ранее утверждения соответствующего коэффициента.
Комитет финансов Волгоградской области в отзыве полагает апелляционные жалобы подлежащими удовлетворению.
Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокурором, участвовавшим в деле, ООО "Арконт шина", ООО "Арконт М", ООО "Югтранскомплекс" и Аветисяном Г.В. представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
Согласно пункту 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из данного кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.
Статьей 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) установлено, что деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципом самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий.
Согласно статье 65 ЗК РФ использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.
Как следует из подпункта 2 пункта 3 статьи 39.7 ЗК РФ, порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.
Порядок расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области, предоставленные в аренду без торгов, утвержден Постановлением N 469-п.
Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемые Постановление N 469-п и Приказ N 25н приняты уполномоченными органами в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия и утверждения, а также официального опубликования, и по этим основаниям не обжалуются.
Пунктом 1 статьи 39.7 ЗК РФ предусмотрено, что размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.
Указанные принципы названы в постановлении Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации", в их числе предусмотрены: принцип экономической обоснованности, заключающийся в установлении размера арендной платы, соответствующего доходности земельного участка, с учетом категории земель, к которой отнесен земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на земельном участке; принцип предельно допустимой простоты расчета арендной платы, в соответствии с которым предусматривается возможность определения арендной платы на основании кадастровой стоимости; и принцип предсказуемости расчета размера арендной платы, в соответствии с которым в нормативных правовых актах органов государственной власти и органов местного самоуправления определяются порядок расчета арендной платы и случаи, в которых возможен пересмотр размера арендной платы в одностороннем порядке по требованию арендодателя.
Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 28 февраля 2017 г. N 424-О, государственным органам и органам местного самоуправления надлежит руководствоваться принципом экономической обоснованности при установлении ставок арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, в частности, необходимо обеспечить эффективное использование земли на основании оценки ее экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков.
В соответствии с пунктом 4 Постановления N 582 приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 29 декабря 2017 г. N 710 утверждены Методические рекомендации по применению основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 (далее - Методические рекомендации).
Согласно пункту 16 Методических рекомендаций применение принципа предельно допустимой простоты расчета арендной платы предусматривает установление случаев расчета арендной платы на основе кадастровой стоимости земельных участков, на основе рыночной стоимости земельных участков или рыночной стоимости права аренды земельных участков, определяемой в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности.
Пунктом 1.5.7 Порядка расчета предусмотрено, что годовая арендная плата за земельные участки, относящиеся к категории земель населенных пунктов, государственная собственность на которые не разграничена, и земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области, на которых расположены объекты недвижимости (за исключением земельных участков, на которых расположены индивидуальные жилые дома, гаражи для хранения личного автотранспорта, объекты спорта, а также дачных, садовых и огородных земельных участков, земельных участков, предоставленных религиозным организациям, и за исключением случаев, указанных в подпунктах 1.5.1 - 1.5.3, 1.5.5, 1.5.6 данного пункта), определяется на основании рыночной стоимости земельного участка, устанавливаемой в соответствии с законодательством об оценочной деятельности, и рассчитывается в соответствии с пунктом 2.5 данного порядка.
Согласно пункту 2.5 Порядка расчета в редакции Постановления N 89-п размер арендной платы рассчитывается по формуле путем умножения рыночной стоимости земельного участка, определяемой на основании результатов оценки, проведенной в соответствии с законодательством об оценочной деятельности, (С) на коэффициент минимальной доходности земельного участка (Кмд) и коэффициент категории арендатора земельного участка из земель населенных пунктов, на котором расположены объекты недвижимости (Кказ).
Порядок вступления в силу изменений, вносимых Постановлением N 89-п, регулируется его пунктом 6, согласно которому данное постановление вступает в силу через 10 дней со дня его официального опубликования, но не ранее дня вступления в силу нормативного правового акта комитета экономической политики и развития Волгоградской области об установлении коэффициента минимальной доходности земельного участка, за исключением подпункта "б" подпункта 2 пункта 1 и пунктов 3 и 4 этого постановления, которые вступают в силу со дня официального опубликования постановления.
Отказывая в удовлетворении требований об оспаривании указанных положений, суд пришел к выводу о том, что они не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, поскольку в целях определения размера арендной платы рыночная стоимость земельных участков определяется на основании соответствующих отчетов, иные составляющие (коэффициенты) приведенной в пункте 2.5 Порядка расчета формулы утверждаются другими нормативными правовыми актами, и окончательная величина зависит от числовых значений этих коэффициентов, а статья 8 Закона N 184-ФЗ не препятствует субъекту Российской Федерации самостоятельно определить порядок вступления в силу региональных нормативных правовых актов.
Решение суда в данной части сторонами не обжалуется, равно как не оспаривается признание не действующими абзацев четвертого и пятого пункта 1.14 Порядка расчета в той части, в которой применение указанных положений допускает изменение рыночной стоимости земельного участка в сторону ее увеличения.
Абзацем одиннадцатым пункта 1.6 Порядка расчета предусмотрено, что коэффициент минимальной доходности земельного участка, используемый согласно пункту 2.5 указанного порядка для расчета размера арендной платы, устанавливается нормативным правовым актом комитета экономической политики и развития Волгоградской области по согласованию с комитетом по управлению государственным имуществом Волгоградской области ежегодно до 15 февраля текущего года и применяется с 1 января текущего года.
Удовлетворяя административные исковые требования в части оспаривания абзаца одиннадцатого пункта 1.6 Порядка расчета, суд первой инстанции сделал вывод о недопустимости придания обратной силы закону, ухудшающему положение арендаторов земельных участков.
Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда первой инстанции исходя из следующего.
Правовое положение участников гражданского оборота, права и обязанности по договору аренды земельного участка, находящегося в государственной собственности, определяются гражданским законодательством, которое в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации (пункт 1 статьи 2, пункт 1 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее также - ГК РФ).
Согласно пункту 4 статьи 421 ГК РФ условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами (статья 422 ГК РФ). Исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон, а изменение цены после заключения договора допускается в случаях и на условиях, предусмотренных договором, законом либо в установленном законом порядке (пункты 1 и 2 статьи 424 ГК РФ).
Пунктом 1 статьи 614 ГК РФ предусмотрено, что арендатор обязан своевременно вносить плату за пользование имуществом (арендную плату). Порядок, условия и сроки внесения арендной платы определяются договором аренды.
Если иное не предусмотрено договором, размер арендной платы может изменяться по соглашению сторон в сроки, предусмотренные договором, но не чаще одного раза в год (пункт 3 статьи 614 ГК РФ).
Согласно пункту 1 статьи 4 ГК РФ акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.
При этом Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что недопустимо придание обратной силы толкованию правовых норм, ухудшающему положение подчиненной (слабой) стороны в публичном правоотношении, поскольку иное означало бы нарушение общих принципов правового регулирования и правоприменения.
В рассматриваемом случае, как правильно указал суд первой инстанции, оспариваемая норма допускает применение установленного на текущий год коэффициента минимальной доходности земельного участка для расчета арендной платы за период времени, предшествующий установлению этого коэффициента.
Таким образом, абзац одиннадцатый пункта 1.6 Порядка расчета влечет ухудшение положения административных истцов как арендаторов земельного участка, поскольку обязывает их внести арендную плату за прошедший период в увеличенном размере в случае изменения значения коэффициента в сторону увеличения, а также не соответствует закрепленному в Постановлении N 582 принципу предсказуемости расчета размера арендной платы.
Доводы апелляционной жалобы Администрации Волгограда об обратном подлежат отклонению, как основанные на ошибочном толковании закона.
Изложенные в апелляционных жалобах Администрации Волгоградской области и комитета по управлению государственным имуществом Волгоградской области доводы о несогласии с признанием недействующим пункта 1.15 Порядка расчета на правильность постановленного решения в этой части не влияют.
В соответствии с абзацем десятым пункта 1.6 Порядка расчета коэффициент категории арендатора земельного участка из земель населенных пунктов, на котором расположены объекты недвижимости, устанавливается нормативными правовыми актами муниципального района, городского округа или городского поселения Волгоградской области, уполномоченных на распоряжение земельными участками на соответствующей территории, по согласованию с комитетом по управлению государственным имуществом Волгоградской области.
В то же время пунктом 1.15 Порядка расчета предусмотрено, что в случае, если нормативными правовыми актами муниципального района, городского округа или городского поселения Волгоградской области, уполномоченных на распоряжение земельными участками на соответствующей территории, не установлены значения коэффициентов категории арендаторов земельных участков, указанные в пункте 1.6, для расчета арендной платы значения данных коэффициентов принимаются равными 1.
Суд первой инстанции, установив, что подлежащее применению до установления органами местного самоуправления муниципального района, городского округа или городского поселения Волгоградской области значение указанного коэффициента (равным единице) определено в отсутствие какого-либо обоснования, пришел к правильному выводу о несоответствии пункта 1.15 Порядка расчета предусмотренному Постановлением N 582 принципу экономической обоснованности.
Соглашаясь с данным выводом, Судебная коллегия полагает необходимым отметить, что положения указанной оспариваемой нормы нарушают также принцип запрета необоснованных предпочтений, в соответствии с которым порядок расчета размера арендной платы за земельные участки, принадлежащие соответствующему публично-правовому образованию и отнесенные к одной категории земель, используемые или предназначенные для одних и тех же видов деятельности и предоставляемые по одним и тем же основаниям, не должен различаться. Применительно к рассматриваемому делу такое различие возникает в периоды до и после принятия органом местного самоуправления решения об установлении значения коэффициентов категории арендаторов земельных участков.
Признавая недействующим Приказ N 25н, суд первой инстанции исходил из того, что установленное им значение коэффициента минимальной доходности земельного участка на 2018 г. не соответствует принципу экономической обоснованности, поскольку указанный показатель является невариабельным (единым для всех земельных участков) и при этом не отражает их особенностей с точки зрения доходности с учетом местоположения, наличия транспортной, коммунальной инфраструктуры и т.д.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что указанные выводы сделаны с нарушением норм материального права по следующим основаниям.
В силу пункта 2 Методических рекомендаций соблюдением принципа экономической обоснованности является достижение баланса интересов арендатора и арендодателя земельного участка посредством установления экономически обоснованных ставок арендной платы или иных показателей, применяемых для определения арендной платы.
Применительно к рассматриваемому делу такими ставками и показателями являются установленные пунктом 2.5 Порядка расчета коэффициент минимальной доходности земельного участка (Кмд) и коэффициент категории арендатора земельного участка из земель населенных пунктов, на котором расположены объекты недвижимости (Кказ), применяемые к базовой величине - рыночной стоимости земельного участка.
Как следует из пояснительной записки к проекту приказа комитета экономической политики и развития Волгоградской области "Об установлении значения коэффициента минимальной доходности земельного участка на 2018 год", за основу для расчета значения коэффициента в целях уменьшения влияния случайных факторов принят средний уровень доходности государственных облигаций долгосрочного займа за предшествующий год, рассчитанный как среднее арифметическое доходности государственных облигаций. Экономическое обоснование применения данного подхода для расчета коэффициента подготовлено заведующим кафедрой государственного и муниципального управления Волгоградского государственного университета, доктором экономических наук, профессором В.В. Курченковым.
Согласно указанному обоснованию предлагаемая ставка, отражающая минимальную доходность, или "безрисковая ставка", по экономическому смыслу представляет собой абсолютную ренту. Дифференциация арендных платежей в связи с различием арендуемых участков и категорий арендаторов может производиться на основании иных параметров и введения дополнительных коэффициентов. Величина земельной ренты привязывается к ставке ссудного или банковского процента, как альтернатива использования капитала. Величина средней доходности государственных облигаций долгосрочного займа учитывает как общую тенденцию изменения доходности и рисков на финансовом рынке, так и текущий уровень инфляции.
Из заключения проведенной по делу экспертизы следует, что в средней доходности по бескупонным облигациям государственного займа сроком погашения 30 лет в 2017 г., применительно к ее значению в контексте установленного показателя минимальной доходности (Кмд), во взаимосвязи с коэффициентом категории арендатора земельных участков (Кказ) учтена доходность земельных участков. Установленный коэффициент минимальной доходности (Кмд), применяемый в финансово-экономической модели взаимосвязи данного коэффициента со средним значением коэффициента категории арендатора земельных участков (Кказ), при расчете арендной платы за конкретные земельные участки обеспечивает учет доходности по видам деятельности, при условии учета баланса экономических интересов участников сделки, заложенных в коэффициенте Кказ по конкретным земельным участкам.
Указанными доказательствами подтверждается, что оспариваемое значение коэффициента минимальной доходности земельного участка установлено в Приказе N 25н исходя из анализа и оценки экономических факторов доходности земельных участков, с соблюдением принципа экономической обоснованности.
Отсутствие отражения в коэффициенте Кмд особенностей земельных участков с точки зрения доходности с учетом местоположения, наличия транспортной, коммунальной инфраструктуры, на что ссылается суд первой инстанции, не исключают экономической обоснованности этого коэффициента как части формулы, в которой названные критерии и особенности учитываются в составе других ее элементов - рыночной стоимости земельного участка и коэффициенте категории арендатора земельного участка из земель населенных пунктов, на котором расположены объекты недвижимости (Кказ).
С выводами суда первой инстанции относительно признания недействующим пункта 3 Постановления N 89-п Судебная коллегия также не может согласиться. В обоснование данного вывода суд, как и в случае с абзацем одиннадцатым пункта 1.6 Порядка расчета, указал на недопустимость придания обратной силы закону, ухудшающему положение арендаторов земельных участков.
Однако анализ пункта 3 Постановления N 89-п, регулирующего порядок установления значения коэффициента минимальной доходности земельного участка на 2018 г. и его применения, во взаимосвязи с положениями о вступлении названного постановления в силу (пункт 6), указывает, что применение упомянутого коэффициента при расчете арендной платы за период, предшествующий его утверждению, исключено, поскольку изменяемая Постановлением N 89-п формула для расчета арендной платы с использованием такого коэффициента (пункт 2.5 Порядка расчета) вводится в действие после вступления в силу этого постановления - не ранее дня вступления в силу нормативного правового акта комитета экономической политики и развития Волгоградской области об установлении коэффициента минимальной доходности земельного участка.
Учитывая вышеизложенное, Судебная коллегия приходит к выводу, что оспариваемые Приказ N 25н и пункт 3 Постановления N 89-п нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат.
Таким образом, выводы суда первой инстанции основаны на неправильном применении норм материального права, что в силу части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены судебного акта в части и принятия нового решения об отказе в удовлетворении соответствующих требований.
Поскольку требования ООО "Арконт М", ООО "Арконт шина" и ООО "Югтранскомплекс" об оспаривании Приказа N 25н оставляются без удовлетворения, судебный акт в части взыскания с принявшего этот приказ комитета экономической политики и развития Волгоградской области расходов по оплате судебной экспертизы и возмещения названным административным истцам расходов по оплате государственной пошлины также подлежит отмене.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Волгоградского областного суда от 29 января 2019 г. отменить в части признания недействующими приказа комитета экономической политики и развития Волгоградской области от 7 марта 2018 г. N 25н "Об установлении значения коэффициента минимальной доходности земельного участка на 2018 год", пункта 3 постановления Администрации Волгоградской области от 26 февраля 2018 г. N 89-п "О внесении изменений в постановление Администрации Волгоградской области от 22 августа 2011 г. N 469-п "Об утверждении Порядка расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области, предоставленные в аренду без торгов", взыскания с комитета экономической политики и развития Волгоградской области расходов по оплате судебной экспертизы, взыскания с Администрации Волгоградской области расходов по оплате государственной пошлины.
Принять по делу в этой части новое решение, которым в удовлетворении требований об оспаривании приказа комитета экономической политики и развития Волгоградской области от 7 марта 2018 г. N 25н "Об установлении значения коэффициента минимальной доходности земельного участка на 2018 год", пункта 3 постановления Администрации Волгоградской области от 26 февраля 2018 г. N 89-п "О внесении изменений в постановление Администрации Волгоградской области от 22 августа 2011 г. N 469-п "Об утверждении Порядка расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области, предоставленные в аренду без торгов" отказать.
В остальной части решение суда оставить без изменения.