ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 6 февраля 2019 г. N 14-АПГ18-16
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.
при секретаре Тимохине И.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Понятовской Людмилы Дмитриевны, индивидуального предпринимателя Цветковой Ирины Ивановны к Воронежской городской Думе о признании не действующим в части Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж, утвержденного решением Воронежской городской Думы от 25 апреля 2012 года N 790-III, по апелляционной жалобе Понятовской Л.Д. и Цветковой И.И. на решение Воронежского областного суда от 27 сентября 2018 года, которым отказано в удовлетворении административного иска.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя административных истцов Араповой Е.И., поддержавшей доводы, изложенные в апелляционной жалобе, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мухиной О.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Положение о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж, утвержденное решением Воронежской городской Думы N 790-III от 25 апреля 2012 года (далее - Положение), официально опубликованное в издании "Воронежский курьер" 12 мая 2012 года, N 50 - 51, в пункте 4.3 в качестве основания для установки (монтажа) субъектом торговли нестационарного торгового объекта (далее - НТО) на территории указанного муниципального образования предусматривает заключенный с уполномоченным органом администрации городского округа договор на размещение НТО (далее - Договор) по форме согласно приложению N 3 к названному решению, в разделе 6 в редакции, действующей на момент рассмотрения судом административного иска, определяет порядок досрочного прекращения действия Договора.
Так, согласно абзацу первому пункта 6.1 Положения действие Договора прекращается уполномоченным органом администрации городского округа город Воронеж досрочно в одностороннем порядке в соответствии с условиями Договора по основаниям, перечисленным в подпунктах "а" - "п", в том числе в случае:
- эксплуатации НТО без акта приемочной комиссии, подтверждающего соответствие размещенного НТО требованиям, указанным в Договоре, и архитектурному решению, а также готовность НТО к эксплуатации (подпункт "д");
- принятия органом местного самоуправления решений о необходимости ремонта и (или) реконструкции автомобильных дорог, в случае если нахождение НТО препятствует осуществлению указанных работ; об использовании территории, занимаемой НТО, для целей, связанных с развитием улично-дорожной сети, размещением остановок городского общественного транспорта, оборудованием бордюров, организацией парковочных карманов; о размещении объектов капитального строительства регионального и муниципального значения; о заключении договора о развитии застроенных территорий, в случае если нахождение НТО препятствует реализации указанного договора (подпункт "з");
- выявления факта нарушения действующего законодательства по реализации алкогольной и спиртосодержащей продукции, табачных изделий, что подтверждено вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревшего дело (подпункт "к");
- наличия документов, подтверждающих, что объект не является нестационарным объектом (документов, подтверждающих право собственности, заключения независимой экспертизы, вступившего в законную силу решения суда) (подпункт "м");
- размещения НТО в охранных зонах инженерных сетей при отказе предприятий и организаций, в ведении которых находятся эти сети, в согласовании размещения (подпункт "н");
- размещения НТО на земельном участке, находящемся в частной собственности (подпункт "о");
- невозможности соблюдения действующих норм и правил противопожарной безопасности и (или) дорожного движения при размещении НТО (подпункт "п").
Индивидуальные предприниматели Понятовская Л.Д. и Цветкова И.И. обратились в суд с административным исковым заявлением, после уточнения административных исковых требований просили признать не действующими со дня их принятия подпункты "д", "з", "к", "м", "н", "о", "п" пункта 6.1 Положения, считая, что муниципальный правовой акт принят Воронежской городской Думой с превышением полномочий, перечисленные предписания не соответствуют положениям пункта 1 статьи 310 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 3 статьи 3, части 2 статьи 6, части 3 статьи 17 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", пунктов 1 и 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", части 1 статьи 16, части 3 статьи 46 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Решением Воронежского областного суда от 27 сентября 2018 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В апелляционной жалобе Понятовская Л.Д. и Цветкова И.И. просят судебный акт отменить ввиду неправильного толкования норм материального права и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.
Понятовская Л.Д. и Цветкова И.И. в судебное заседание не явились, Воронежская городская Дума, администрация городского округа город Воронеж представителей не направили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.
На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие представителей административного ответчика, заинтересованного лица.
Изучив материалы административного дела, проверив доводы апелляционной жалобы, возражения административного ответчика, заинтересованного лица и участвовавшего в деле прокурора, Судебная коллегия не усматривает оснований для отмены судебного решения.
Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции правильно истолковал абзац первый пункта 6.1 Положения и правомерно констатировал, что оспариваемые нормы не регулируют гражданские отношения, а устанавливают обстоятельства, которые указываются в Договоре в качестве основания прекращения действия Договора в одностороннем порядке и являются таковыми исключительно в случае его заключения на таких условиях.
Судебная коллегия считает возможным согласиться с позицией суда первой инстанции исходя из следующего.
Конституцией Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения и гарантируется в том числе запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статья 12, часть 1 статьи 130, часть 1 статьи 132 и статья 133).
Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесено в том числе создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами торговли и бытового обслуживания (пункт 15 части 1 статьи 16).
Органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 381-ФЗ), другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации разрабатывать и утверждать схемы размещения НТО с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, (статья 3, часть 3 статьи 17 Федерального закона N 381-ФЗ).
Создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами общественного питания, торговли отнесено к вопросам местного значения пунктом 15 части 1 статьи 14 Устава городского округа город Воронеж, принятого постановлением Воронежской городской Думы от 27 октября 2004 года N 150-I (далее - Устав).
Представительным органом муниципального образования является городская Дума (статья 28 Устава), которая в соответствии с частью 1 статьи 56 Устава принимает нормативные акты в форме решения.
Как следует из содержания Положения, оно принято в целях реализации органом местного самоуправления полномочий, направленных на упорядочение размещения НТО в городском округе, создание условий для улучшения организации и качества торгового обслуживания населения городского округа город Воронеж, на определение порядка и оснований для размещения НТО на территории городского округа город Воронеж в целях соблюдения комплексного решения существующей архитектурной среды, архитектурно-художественного облика городского округа город Воронеж.
Действительно, в соответствии с Конституцией Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации, состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, участниками которых являются граждане и юридические лица, а также могут участвовать Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (пункты 1 и 2 статьи 3 ГК РФ).
Вместе с тем приведенный в пункте 6.1 Положения перечень условий, которые в случае их включения в Договор являются основанием для одностороннего его расторжения, не может расцениваться как вторжение административного ответчика в компетенцию Российской Федерации в области гражданского законодательства.
Договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей, к обязательствам, возникшим из договора, применяются общие положения об обязательствах, установленные статьями 307 - 419 ГК РФ, граждане и юридические лица свободны в заключении договора, условия которого определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами, под которыми в пунктах 2 и 6 статьи 3 понимается ГК РФ и иные федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации (пункты 1 и 3 статьи 420, пункты 1 и 4 статьи 422 ГК РФ).
Федеральный законодатель, устанавливая запрет на односторонний отказ от исполнения обязательства, за исключением случаев, предусмотренных ГК РФ, другими законами или иными правовыми актами, одновременно предусмотрел, что в случае, если исполнение обязательства связано с осуществлением предпринимательской деятельности не всеми его сторонами, право на одностороннее изменение его условий или отказ от исполнения обязательства может быть предоставлено договором лишь стороне, не осуществляющей предпринимательской деятельности, за исключением случаев, когда законом или иным правовым актом предусмотрена возможность предоставления договором такого права другой стороне (пункты 1 и 2 статьи 310 ГК РФ).
Из приведенных правовых норм следует, что гражданское законодательство предусматривает возможность одностороннего отказа от исполнения договорных обязательств, если основания для этого предусмотрены договором, одной из сторон которого является лицо, не занимающееся предпринимательской деятельностью.
Согласно пункту 4.2 Положения размещение НТО на территории муниципального образования осуществляется путем проведения торгов в форме открытого аукциона на право заключения Договора.
С учетом предписаний, содержащихся в статьях 447 и 448 ГК РФ, регламентирующих вопросы заключения договора на торгах, а также организации и порядка проведения торгов, публикация о проведении торгов в форме аукциона на установку НТО является публичной офертой, то есть предложением заключить Договор на указанных в предложении (информационном сообщении о проведении аукциона) условиях.
Как следует из пункта 5.2 Положения о порядке проведения аукциона на право заключения договора на размещение НТО, являющегося приложением N 2 к решению Воронежской городской Думы от 25 апреля 2012 года N 790-III, примерная форма Договора, содержащая в том числе основания досрочного в одностороннем порядке отказа от исполнения договора уполномоченного органа администрации городского округа город Воронеж (приложение N 3 к названному решению), не является составной частью информационного сообщения о проведении аукциона, то есть обстоятельства, закрепленные в оспариваемых пунктах Положения, не являются обязательными условиями заключения Договора. Следовательно, изложение в муниципальном правовом акте условий Договора для сведения всех хозяйствующих субъектов само по себе не противоречит статье 421 ГК РФ о свободе договора.
При таком положении является верным вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемые подпункты пункта 6.1 Положения, имея организационную направленность, не отменяют и не изменяют права хозяйствующих субъектов в области торговой деятельности и не возлагают на них дополнительные обязанности в сравнении с федеральным законодательством, не закрепляют безусловные основания досрочного в одностороннем порядке прекращения действия Договора, поскольку подлежат применению только в том случае, если указаны в Договоре, заключенном уполномоченным органом с победителем торгов.
Исходя из изложенного суд первой инстанции обоснованно признал несостоятельным довод административных истцов о безусловном и обязательном применении приведенных в Положении оснований досрочного одностороннего расторжения договора.
Таким образом, Положение принято органом местного самоуправления в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением процедуры, порядка и формы принятия правового акта, оспариваемые нормы не противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Ссылки в апелляционной жалобе на неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, неверное применение норм материального права, Судебная коллегия считает несостоятельными.
Вопреки утверждению административных истцов выводы суда первой инстанции основаны на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также на нормах материального права, регулирующих спорные отношения.
Ввиду изложенного, руководствуясь статьей 309 административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Воронежского областного суда от 27 сентября 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Понятовской Людмилы Дмитриевны, Цветковой Ирины Ивановны - без удовлетворения.