ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 4 декабря 2019 г. N 59-АПА19-10
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.
при секретаре Луговой Е.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации города Тынды о признании недействующими пункта 6 части 1 статьи 90, статьи 91 Устава города Тынды от 26 декабря 2014 года N 42-НПА, принятого решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 года N 221-Р-ТГД-VI, по апелляционным жалобам администрации города Тынды и Тындинской городской Думы на решение Амурского областного суда от 29 мая 2019 года, которым заявленные требования частично удовлетворены.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, решение суда подлежит отмене с прекращением производства по административному делу, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 года N 221-Р-ТГД-VI принят Устав города Тынды от 26 декабря 2014 года N 42-НПА (зарегистрирован в управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Амурской области 26 января 2015 года N RU283030002015001), опубликован в издании "Авангард" 3 февраля 2015 года N 4 (далее также - Устав).
Согласно пункту 6 части 1 статьи 90 Устава лицам, замещающим муниципальные должности, гарантируется право на получение пенсии за выслугу лет в порядке и на условиях, установленных настоящим Уставом.
Статьей 91 Устава предусмотрено:
1. Лицо, замещавшее муниципальную должность, имеет право на пенсию за выслугу лет за счет средств бюджета города исходя из размера базового денежного вознаграждения с учетом срока замещения муниципальной должности города.
2. Право на пенсию за выслугу лет возникает с момента возникновения права на получение пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях".
Пенсия за выслугу лет не выплачивается в период нахождения на муниципальной или государственной службе, замещения муниципальной должности или государственной на оплачиваемой основе, а также в период получения установленных муниципальных или государственных гарантий, связанных с прекращением полномочий или сокращением должностей либо ликвидацией соответствующих муниципальных органов.
3. Лицу, замещавшему муниципальную должность, пенсия за выслугу лет в связи с выходом на пенсию устанавливается в следующем размере:
1) при замещении муниципальной должности города сроком от года до трех лет - 55 процентов базового денежного вознаграждения по соответствующей должности;
2) при замещении муниципальной должности города сроком свыше трех лет - 75 процентов базового денежного вознаграждения по соответствующей должности.
Размер пенсии за выслугу лет увеличивается на районный коэффициент к заработной плате, установленный муниципальным правовым актом города в соответствии с федеральным законодательством, законодательством Амурской области.
При выезде граждан за пределы Амурской области на новое постоянное место жительства размер пенсии за выслугу лет определяется без учета районного коэффициента.
При выезде граждан за пределы города на постоянное место жительства в пределах Амурской области размер пенсии за выслугу лет определяется с учетом районного коэффициента, который применяется в районах по новому месту жительства.
4. В случае замещения нескольких муниципальных должностей города периоды замещения суммируются, а пенсия за выслугу лет рассчитывается исходя из размера базового денежного вознаграждения по выбору лица, замещавшего муниципальную должность, при условии замещения данной должности не менее одного года.
5. Пенсия за выслугу лет устанавливается к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях".
6. Пенсия за выслугу лет не устанавливается лицам, которым в соответствии с законодательством Российской Федерации назначены пенсия за выслугу лет либо доплата к государственной пенсии или ежемесячное пожизненное содержание, либо дополнительное ежемесячное материальное обеспечение за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации или бюджета иного муниципального образования.
7. Пенсия за выслугу лет назначается на следующий срок:
1) пенсия за выслугу лет (за исключением пенсии за выслугу лет, установленной к страховой пенсии по инвалидности) - бессрочно;
2) пенсия за выслугу лет, установленная к страховой пенсии по инвалидности, - на срок, на который установлена страховая пенсия по инвалидности.
8. Выплата пенсии за выслугу лет прекращается по причине:
1) смерти получателя пенсии за выслугу лет (объявления получателя умершим);
2) прекращения выплаты страховой пенсии по инвалидности;
3) установления факта назначения пенсии за выслугу лет либо доплаты к государственной пенсии или ежемесячного пожизненного содержания, либо дополнительного ежемесячного материального обеспечения за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации или бюджета иного муниципального образования в отношении лица, которому производится выплата пенсии за выслугу лет;
4) установления факта представления для установления и назначения пенсии за выслугу лет документов, содержание которых не соответствует фактическому размеру стажа замещения муниципальной должности, базового денежного вознаграждения, повлекшего незаконное назначение пенсии за выслугу лет;
5) выезда получателя пенсии за выслугу лет на постоянное место жительства за пределы Российской Федерации.
Гражданам, у которых выплата пенсии за выслугу лет была прекращена в связи с прекращением выплаты страховой пенсии по инвалидности, при установлении страховой пенсии по старости органами, осуществляющими пенсионное обеспечение, производится возобновление выплаты пенсии за выслугу лет со дня установления страховой пенсии по старости. При возобновлении выплаты пенсии за выслугу лет право на нее не пересматривается.
9. Выплата пенсии за выслугу лет приостанавливается:
1) на период нахождения на государственной службе, муниципальной службе, замещения государственной (муниципальной) должности;
2) на период выплаты дополнительного ежемесячного материального (денежного) обеспечения за счет средств бюджета города;
3) на период признания получателя пенсии за выслугу лет безвестно отсутствующим.
Выплата пенсии за выслугу лет возобновляется при устранении указанных в настоящей части обстоятельств.
10. Перерасчет размера пенсии за выслугу лет производится в случаях:
1) изменения размера страховой части страховой пенсии по старости (инвалидности);
2) изменения стажа замещения муниципальной должности города в случае замещения муниципальной должности города после назначения пенсии за выслугу лет;
3) установления факта представления для установления и назначения пенсии за выслугу лет документов, содержание которых не соответствует фактическому размеру стажа замещения муниципальной должности, базового денежного вознаграждения, повлекшего назначение неправомерного размера пенсии за выслугу лет.
11. Пенсия за выслугу лет индексируется при централизованном повышении базового денежного вознаграждения лица, замещающего муниципальную должность.
12. Пенсия за выслугу лет не может выплачиваться в размере ниже размера, установленного в отношении муниципальных служащих города.
13. Обращение за назначением пенсии за выслугу лет, установление, назначение, выплата, перерасчет, индексация пенсии за выслугу лет лицу, замещавшему муниципальную должность, производятся в порядке, установленном для муниципальных служащих города, с учетом особенностей, предусмотренных настоящей статьей.
Администрация города Тынды (далее также - администрация) обратилась в суд с административным иском с учетом уточнений о признании не действующими пункта 6 части 1 статьи 90 и статьи 91 Устава города Тынды со дня вступления в силу Федерального закона от 30 декабря 2015 года N 446-ФЗ "О внесении изменений в статьи 2.1 и 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статью 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В обоснование заявленных требований администрация сослалась на противоречие оспариваемых положений части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), их принятие с нарушением установленного порядка, бюджетный ущерб от действия данных норм.
Решением Амурского областного суда от 29 мая 2019 года (с учетом определения суда от 19 августа 2019 года об исправлении описки) административный иск удовлетворен частично: статья 91 Устава города Тынды от 26 декабря 2014 года N 42-НПА, принятого решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 года N 221-Р-ТГД-VI, признана не действующей с момента вступления решения суда в законную силу; в удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.
В апелляционной жалобе администрация города Тынды просит изменить решение суда первой инстанции в части и принять по административному делу новое решение, которым статью 91 Устава признать не действующей с 30 декабря 2015 года.
В апелляционной жалобе Тындинская городская Дума просит изменить решение суда первой инстанции в части и принять по административному делу новое решение, которым признать пункт 6 части 1 статьи 90 и статью 91 Устава не действующими с 30 декабря 2015 года.
Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает судебное решение подлежащим отмене исходя из следующего.
При принятии указанного административного искового заявления администрации города Тынды к своему производству и рассмотрении его по существу суд первой инстанции допустил нарушения норм процессуального права, повлекшие принятие незаконного судебного акта.
Федеральный законодатель в статье 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрел перечень лиц, которым предоставлено право на предъявление административного иска о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части, к которым в том числе отнесены лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы (часть 1).
В соответствии с требованиями пункта 1 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд, наряду с прочим, должен выяснять, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца. Однако в данном случае суд первой инстанции этот вопрос не включил в круг обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения административного дела.
Между тем оспариваемые администрацией города Тынды положения, устанавливающие дополнительную социальную гарантию в виде пенсии за выслугу лиц лицу, замещавшему муниципальную должность, условия ее назначения и выплаты, условия приостановления и прекращения выплаты, ее индексации, не затрагивают права и законные интересы названного органа местного самоуправления, связанные с его деятельностью, не касающейся его полномочий органа местного самоуправления.
Администрация города наделена согласно статье 81 Устава полномочием по определению условий, размеров, порядка назначения и выплаты пенсии за выслугу лет муниципальным служащим муниципальной службы. Порядок же реализации социальной гарантии в виде пенсии за выслугу лет лицу, замещавшему муниципальную должность, определен представительным органом местного самоуправления - Тындинской городской Думой. Так частью 13 статьи 91 Устава предусмотрено, что обращение за назначением пенсии за выслугу лет, установление, назначение, выплата, перерасчет, индексация пенсии за выслугу лет лицу, замещавшему муниципальную должность, производятся в порядке, установленном для муниципальных служащих города, с учетом особенностей, предусмотренных настоящей статьей. Таким образом, именно названным представительным органом на спорные правоотношения распространено действие порядка, установленного для муниципальных служащих города.
Оспариваемые административным истцом положения затрагивают права лиц, замещавших муниципальные должности, связанные с получением пенсии за выслугу лет, и не затрагивают права административного истца как исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления. В связи с чем он не вправе обращаться в суд с указанным иском в свою защиту, полномочиями по обращению в суд с данным административным исковым заявлением в защиту прав других лиц каким-либо нормативным правовым актом он не наделен.
Поскольку оспариваемыми положениями муниципального правового акта безусловно не затрагиваются права и законные интересы административного истца, как исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, то данное обстоятельство в силу положений части 1 статьи 214, части 1 статьи 194, части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для прекращения производства по настоящему административному делу.
Часть 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусматривает возможность обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в том числе органу местного самоуправления, считающему, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, поскольку нарушает его компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан в установленных законодательством случаях.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" указал, что нарушением компетенции, в частности, следует считать издание нормативного правового акта, регулирующего полностью или в части отношения, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации подлежат регулированию нормативным правовым актом, издаваемым административным истцом. В административном иске должно быть указано, в чем конкретно состоит нарушение оспариваемым нормативным правовым актом или его частью компетенции соответствующего должностного лица или органа (пункт 7).
В названном постановлении также обращено внимание то, что в силу статьи 133 Конституции Российской Федерации одной из гарантий местного самоуправления является право на судебную защиту. В связи с этим органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды общей юрисдикции с административными исками об оспаривании нормативных правовых актов, а также актов, обладающих нормативными свойствами, не только по основаниям нарушения их компетенции, но и по основаниям нарушения оспариваемым правовым актом других прав местного самоуправления.
Как следует из содержания административного искового заявления, администрация не оспаривает компетенцию Тындинской городской Думы, которая как представительный орган местного самоуправления в соответствии с частью 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ и частью 1 статьи 4 Закона Амурской области о 30 июня 2008 года N 71-ОЗ "О некоторых гарантиях депутатам представительных органов муниципальных образований и лицам, замещающим муниципальные должности в Амурской области" вправе устанавливать дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно) депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
Поскольку положения пункта 6 части 1 статьи 90, статьи 91 Устава города Тынды от 26 декабря 2014 года N 42-НПА, принятого решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 года N 221-Р-ТГД-VI, никоим образом не касаются правового статуса администрации города Тынды, не затрагивают права и законные интересы названного органа местного самоуправления, у суда отсутствовали правовые основания для принятия административного искового заявления к производству и рассмотрению требований по существу.
При таком положении решение суда первой инстанции нельзя признать законным и обоснованным, в связи с чем оно подлежит отмене, а производство по административному делу - прекращению.
На основании изложенного, руководствуясь частью 1 статьи 128, частью 1 статьи 194 и пунктом 4 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Амурского областного суда от 29 мая 2019 года отменить и прекратить производство по административному делу по административному исковому заявлению администрации города Тынды о признании недействующими пункта 6 части 1 статьи 90, статьи 91 Устава города Тынды от 26 декабря 2014 года N 42-НПА, принятого решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 года N 221-Р-ТГД-VI.