ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 27 ноября 2019 г. N 53-АПА19-41
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Котович Ю.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Сладкий мир" о признании не действующими в части решения Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 г. N 7-107 "О Генеральном плане городского округа "Город Красноярск" и о признании утратившими силу отдельных решений Красноярского городского Совета", решения Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 г. N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа "Город Красноярск" и о признании утратившими силу отдельных решений Красноярского городского Совета депутатов"
по апелляционной жалобе Красноярского городского Совета депутатов на решение Красноярского краевого суда от 26 июня 2019 г. N 3а-435/2019, которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что решение суда является законным, обоснованным и не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
общество с ограниченной ответственностью "Сладкий мир" (далее также - общество, ООО "Сладкий мир") обратилось в Красноярский краевой суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела, о признании не действующими со дня вступления в законную силу решения суда: Генерального плана городского округа "Город Красноярск", утвержденного решением Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 г. N 7-107 (далее - Генеральный план), в части установления двух функциональных зон в границах земельного участка с кадастровым номером 24:50:0100005:152; приложения N 1 к Правилам землепользования и застройки, утвержденным решением Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 г. N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа "Город Красноярск" и о признании утратившими силу отдельных решений Красноярского городского Совета депутатов" (в редакции решения от 29 января 2019 г. N В-24) (далее - Правила землепользования и застройки), в части установления в границах принадлежащего на праве аренды обществу земельного участка с кадастровым номером 24:50:0100005:152 трех территориальных зон.
В обоснование заявленных требований административный истец указал, что названный земельный участок отнесен оспариваемыми правовыми актами к двум функциональным и трем территориальным зонам: зона делового, общественного и коммерческого назначения, объектов культуры (О-1); зона железнодорожного транспорта (Т-1); зона территорий объектов автомобильного транспорта (ИТ). Отнесение названного земельного участка к указанным функциональным и территориальным зонам ограничивает его в использовании земельного участка по назначению в соответствии с возведенным на нем объектом производственно-складской базы. Ранее земельный участок находился в зоне производственных предприятий III класса опасности непищевого профиля (П2.1.1); зона городской рекреации (Р1). Оспариваемые в части нормативные акты противоречат нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), согласно которым при установлении функциональных и территориальных зон должны учитываться сложившаяся планировка территории и существующее землепользование, а также соблюдаться требования принадлежности каждого земельного участка к одной территориальной зоне.
Решением Красноярского краевого суда от 26 июня 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено.
В апелляционной жалобе Красноярский городской Совет депутатов, полагая, что имеются предусмотренные частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке, просит отменить судебный акт первой инстанции и отказать административному истцу в удовлетворении заявленных требований.
В обоснование доводов апелляционной жалобы Красноярский городской Совет депутатов указывает на ошибочность выводов суда о том, что отнесение земельного участка к нескольким функциональным зонам осуществлено без учета требований Градостроительного кодекса Российской Федерации и принципов законодательства о градостроительной деятельности, поскольку положения Градостроительного кодекса Российской Федерации не содержат требований о принадлежности земельного участка только к одной функциональной зоне. Градостроительный кодекс Российской Федерации не содержит положений, обязывающих органы местного самоуправления определять границы функциональных зон исключительно в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории. Полагают подлежащим отклонению вывод суда о том, что оспариваемыми правовыми актами нарушены права административного истца, поскольку он какими-либо доказательствами не подтвержден, не соответствует обстоятельствам дела. Оспариваемые правовые акты не препятствуют разрешенному использованию земельного участка для размещения производственно-складской базы. Также судом при принятии решения не учтены положения части 12 статьи 9 и части 8 статьи 36 ГрК РФ и пункта 2 статьи 37 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), по смыслу которых сохраняется право прежнего использования земельного участка и в случае, когда такое использование не соответствует градостроительному регламенту территориальной зоны, в границах которой он находится, при условии исключения случаев, когда использование опасно для жизни и здоровья человека, окружающей среды, а также объектов культурного наследия.
Таким образом, по мнению подателя жалобы, оспариваемые акты приняты в пределах компетенции представительного органа муниципального образования с соблюдением процедуры принятия и требований к их форме и содержанию, не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают прав административного истца по владению, пользованию или распоряжению принадлежащим ему на праве аренды имуществом.
Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокуратурой Красноярского края представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.
С учетом названных норм, а также положений статьи 1 Закона Красноярского края от 25 февраля 2005 г. N 13-3148 "О наделении муниципального образования "Город Красноярск" статусом городского округа" Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением правил официального опубликования и по этим основаниям не оспариваются.
Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.
Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).
К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).
Правила землепользования и застройки городского округа утверждаются муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления городского округа. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить ГрК РФ (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).
В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования. Частью 4 статьи 30 ГрК РФ предусмотрено, что на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.
Пункт 2 статьи 85 ЗК РФ также предусматривает, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.
Согласно пункту 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ границы территориальных зон должны устанавливаться с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования.
Как установлено судом и усматривается из материалов дела, ООО "Сладкий мир" является с 2014 г. арендатором земельного участка с кадастровым номером 24:50:0100005:152, расположенного по адресу: г. Красноярск, Октябрьский район, восточнее корпусов "Красноярский маргариновый завод", площадью 18 143 кв. м, а также собственником одноэтажного нежилого здания 2019 года постройки "Производственно-складская база" с кадастровым номером 24:50:0100005:468, расположенного по адресу: г. Красноярск, Октябрьский район, ул. Норильская, 9г, площадью 1475,8 кв. м, на указанном земельном участке.
Генеральным планом городского округа "Город Красноярск" в границах земельного участка с кадастровым номером 24:50:0100005:152 установлены две функциональные зоны: зона делового, общественного и коммерческого назначения, объектов культуры; зона территорий общего пользования в границах коридоров красных линий.
Правилами землепользования и застройки, утвержденными решением Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 г. N В-122, в границах земельного участка с кадастровым номером 24:50:0100005:152 установлены три территориальные зоны: зона железнодорожного транспорта (Т-1); зона делового, общественного и коммерческого назначения, объектов культуры (О-1) и зона территорий объектов автомобильного транспорта (ИТ).
Установление в генеральном плане функциональной зоны территорий общего пользования в границах коридоров красных линий - автодорог общего пользования, отображение их границ и описание на картах генерального плана, установление в Правилах землепользования и застройки зоны территорий объектов автомобильного транспорта соответствует положениям пункта 1 части 4 и пункта 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ и не создает правовой неопределенности.
Согласно пункту 2 части 4 статьи 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования, а в соответствии с пунктом 12 статьи 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.
Следовательно, определение территории общего пользования в документах градостроительного зонирования не предполагает установление в отношении такой территории самостоятельной территориальной зоны и градостроительного регламента. Таким образом, в границах указанного земельного участка установлены две территориальные зоны.
Между тем ошибочные выводы суда первой инстанции в указанной части не влекут отмену решения суда.
Суд правомерно признал, что оспариваемые муниципальные правовые акты в части установления двух функциональных зон делового, общественного и коммерческого назначения, объектов культуры и территорий общего пользования в границах коридоров красных линий, а также двух территориальных зон железнодорожного транспорта (Т-1) и делового, общественного и коммерческого назначения, объектов культуры (О-1) в границах указанного земельного участка и расположенного на нем здания противоречат требованиям части 4 статьи 30 ГрК РФ, пункта 2 статьи 85 ЗК РФ и препятствуют реализации прав истца на рациональное использование земельного участка.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не может согласиться с доводами апелляционной жалобы о том, что нахождение земельного участка и нежилого здания в двух территориальных зонах не нарушает прав административного истца.
Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений (статья 85 ЗК РФ).
Нахождение земельного участка в трех территориальных зонах в рамках действующего правового регулирования означает сохранение неопределенности его правового режима, что ограничивает право административного истца на использование по назначению принадлежащего ему на праве аренды земельного участка.
Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции руководствовался приведенными нормами градостроительного и земельного законодательства и обоснованно исходил из того, что при принятии оспариваемых нормативных правовых актов и определении границ территориальных зон железнодорожного транспорта (Т-1) и делового, общественного и коммерческого назначения, объектов культуры (О-1) Красноярский городской Совет депутатов не учел приведенные нормы градостроительного законодательства.
Изучив материалы дела, исследовав доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.
Иные доводы апелляционной жалобы также не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, и на вывод суда о противоречии муниципальных правовых актов федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, не влияют.
Судебная коллегия считает, что судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.
С учетом изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Красноярского краевого суда от 26 июня 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Красноярского городского Совета депутатов без удовлетворения.