ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 25 января 2018 г. N 55-АПГ17-9
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д., Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению публичного акционерного общества "Межрегиональная распределительная сетевая компания Сибири" о признании не действующим в части приказа Государственного комитета по тарифам и энергетике Республики Хакасия от 29 декабря 2016 г. N 9-э "Об установлении долгосрочных параметров регулирования для филиала ПАО "МРСК Сибири" - "Хакасэнерго", в отношении которого тарифы на услуги по передаче электрической энергии устанавливаются на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности территориальных сетевых организаций" по апелляционной жалобе Государственного комитета по тарифам и энергетике Республики Хакасия на решение Верховного Суда Республики Хакасия от 28 августа 2017 г., которым административное исковое заявление частично удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., объяснения представителей административного истца Белоглазовой М.В., Пашкина Д.Н., представителя административного ответчика Манишевой И.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
публичное акционерное общество "Межрегиональная распределительная сетевая компания Сибири" обратилось в Верховный Суд Республики Хакасия с административным исковым заявлением о признании не действующим приказа Государственного комитета по тарифам и энергетике Республики Хакасия от 29 декабря 2016 г. N 9-э "Об установлении долгосрочных параметров регулирования для филиала ПАО "МРСК Сибири" - "Хакасэнерго", в отношении которого тарифы на услуги по передаче электрической энергии устанавливаются на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности территориальных сетевых организаций" в части установления базового уровня подконтрольных расходов на 2017 год в размере 712,668 млн. руб. в таблице приложения 1, установления необходимой валовой выручки сетевой организации без учета оплаты потерь на 2017 год в размере 3 237 549,09 тыс. руб. в таблице приложения 2, возложить на орган регулирования обязанность принять новый нормативный правовой акт, устанавливающий базовый уровень подконтрольных расходов на 2017 год в размере 942,654 млн. руб., необходимую валовую выручку без учета оплаты потерь на 2017 год в размере 3 467 535,44 тыс. руб.
Решением Верховного Суда Республики Хакасия от 28 августа 2017 г. административное исковое заявление частично удовлетворено. Оспариваемый приказ признан не действующим в части установления базового уровня подконтрольных расходов на 2017 год в размере 712,668 млн. руб. в таблице приложения 1, установления необходимой валовой выручки сетевой организации без учета оплаты потерь на 2017 год в размере 3 237 549,09 тыс. руб. в таблице приложения 2. На Комитет возложена обязанность принять новый нормативный правовой акт. В остальной части в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Не согласившись с решением суда первой инстанции, Комитет обратился в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционной жалобой, в которой просит судебный акт отменить.
Административный истец, извещенный надлежащим образом, в судебном заседании не явился.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения представителей административного истца и административного ответчика, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.
Согласно статье 23 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон об электроэнергетике) государственное регулирование цен (тарифов), надбавок осуществляется в порядке, установленном Основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Основы ценообразования) и Правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Правила регулирования), утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 1178.
При государственном регулировании цен (тарифов) должны соблюдаться следующие основные принципы: определение экономической обоснованности планируемых (расчетных) себестоимости и прибыли при расчете и утверждении цен (тарифов); обеспечение экономической обоснованности затрат коммерческих организаций на производство, передачу и сбыт электрической энергии; учет результатов деятельности организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, по итогам работы за период действия ранее утвержденных цен (тарифов); учет соблюдения требований законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, в том числе требований о разработке и реализации программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, требований к организации учета и контроля используемых энергетических ресурсов, сокращению потерь энергетических ресурсов; обеспечение открытости и доступности для потребителей, в том числе населения, процесса тарифного регулирования; обязательный раздельный учет организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, объема продукции (услуг), доходов и расходов на производство, передачу и сбыт электрической энергии.
При этом достигается баланс экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии, обеспечивающий доступность электрической энергии при возврате капитала, инвестированного и используемого в сферах деятельности субъектов электроэнергетики, в которых применяется государственное регулирование цен (тарифов), в полном объеме с учетом экономически обоснованного уровня доходности инвестированного капитала при условии ведения для целей такого регулирования раздельного учета применяемых в указанных сферах деятельности активов и инвестированного и использованного для их создания капитала.
В соответствии с пунктом 7 Основ ценообразования при установлении регулируемых цен (тарифов) регулирующие органы принимают меры, направленные на исключение из расчетов экономически необоснованных расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность.
Согласно пунктам 16 - 18 Основ ценообразования определение состава расходов, включаемых в необходимую валовую выручку, и оценка их экономической обоснованности производятся в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере бухгалтерского учета.
Согласно пункту 38 Основ ценообразования базовый уровень подконтрольных расходов определяется регулирующими органами с использованием метода экономически обоснованных расходов (затрат) и метода сравнения аналогов.
На основе долгосрочных параметров регулирования и планируемых значений параметров расчета тарифов, определяемых на долгосрочный период регулирования, регулирующие органы рассчитывают необходимую валовую выручку регулируемой организации на каждый год очередного долгосрочного периода регулирования.
При применении метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки долгосрочные параметры регулирования, определяемые на основе Методических указаний по определению базового уровня операционных, подконтрольных расходов территориальных сетевых организаций, необходимых для осуществления регулируемой деятельности, и индекса эффективности операционных, подконтрольных расходов с применением метода сравнения аналогов, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 18 марта 2015 г. N 421-э (далее - Методические указания), устанавливаются на очередной долгосрочный период регулирования и не пересматриваются в течение долгосрочного периода регулирования, за исключением случаев, предусмотренных 7 Основ ценообразования (пункт 4 Методических указаний), а также пунктом 12 Основ.
Оспариваемым приказом для филиала ПАО "МРСК Сибири" - "Хакасэнерго", в отношении которого тарифы на услуги по передаче электрической энергии устанавливаются на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности территориальных сетевых организаций, установлены плановые значения долгосрочных параметров регулирования согласно приложению 1 к настоящему приказу, а также необходимая валовая выручка на долгосрочный период регулирования 2017 - 2021 гг. (без учета оплаты потерь) согласно приложению 2. Базовый уровень подконтрольных расходов рассчитан методом сравнения аналогов в соответствии с Методическими указаниями.
По мнению общества, органом регулирования необоснованно занижены расходы по отдельным статьям затрат.
Удовлетворяя административное исковое заявления в указанной части, суд сделал вывод о неправильном определении органом регулирования базового уровня подконтрольных расходов и необходимой валовой выручки по затратам на "сырье, материалы, запасные части, инструменты, топливо", "услуги энергосервисных компаний", "комплексное обслуживание зданий и сооружений", "услуги связи", "проценты за пользование кредитными средствами", "расходы по управлению".
Судебная коллегия не соглашается с выводами суда первой инстанции относительно затрат на "проценты за пользование кредитными средствами" и "услуги связи".
Так, расходы по статье затрат "услуги связи" Комитет частично признал экономически необоснованными, поскольку регулируемая организация не представила документы, подтверждающие производственную необходимость расходов на аренду каналов связи (голосовая связь), и обоснование предложенного объема услуг, необходимого для осуществления регулируемой деятельности. Поскольку отсутствие соответствующего обоснования исходных данных подтверждается материалами дела, суд апелляционной инстанции считает, что в этой части орган регулирования правомерно исключил заявленные затраты.
Суд первой инстанции отклонил довод Комитета о невозможности определить целевое назначение получаемых средств по кредитным договорам, указав, что частичное включение органом регулирования расходов на оплату процентов по кредитам в состав необходимой валовой выручки свидетельствует об обратном.
Между тем согласно материалам дела при определении величины указанных расходов Комитет обоснованно исходил из того, что представленные договоры с кредитными организациями не содержат информации о целевом назначении кредитных средств, а расчет общества не позволяет определить, какой объем средств отнесен на филиал "Хакасэнерго".
Итоговое определение этих затрат произведено административным ответчиком расчетным методом в соответствии с пунктом 31 Основ ценообразования. Запланированное значение таких расходов подлежит последующей оценке по итогам следующего периода регулирования в порядке пункта 7 Основ ценообразования.
Уменьшение расходов по статье "сырье, материалы, запасные части, инструменты, топливо" в части ГСМ обусловлено в том числе исключением заявленных затрат на проведение аварийно-восстановительных работ, связанных с ликвидацией последствий чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации в 2015 году, поскольку эти расходы являются разовыми.
Включение единожды понесенных регулируемой организацией расходов в расчет долгосрочного параметра регулирования, который в течение периода регулирования не пересматривается (за исключением установленных Основами ценообразования случаев), не соответствует принципам тарифного регулирования, однако такие расходы подлежат учету в составе необходимой валовой выручки в порядке пункта 7 Основ ценообразования, что, в свою очередь, не противоречит пункту 4 Методических указаний.
Суд апелляционной инстанции установил, что регулируемая организация направила в адрес Комитета документы и материалы, обосновывающие предложенную величину затрат на ремонт оборудования, автотранспорта, зданий и сооружений, включая дефектные ведомости с приложением предписаний надзорных органов, плановые цены на материалы и запасные части, пообъектный план ремонтной программы, план-отчет по капитальному и текущему ремонту, перспективные (пятилетние) графики проведения ремонтных работ на 2015 - 2019 гг. в разрезе служб филиала, графики технического обслуживания в разрезе подразделений и видов оборудования, отчет по выполнению плана ремонтной программы по видам работ за 2015 год по филиалу, акты на списание израсходованных материальных ценностей и акты выполненных работ хозяйственным способом за 2015 год, технические задания и договоры поставки продукции на ремонт, договоры на оказание услуг подрядным способом по ремонту с приложением актов выполненных работ и счетов-фактур, локально-сметные расчеты, а также пояснительную записку по подготовке и выполнению ремонтной программы по филиалу, расчет расходов.
Суд апелляционной инстанции соглашается с Комитетом в той части, что строительство новых объектов электросетевого хозяйства как объектов капитального вложения (комплектные трансформаторные подстанции, силовые трансформаторы) не учитывается в составе расходов на ремонт, а учитывается в составе основных средств согласно пункту 5 Положения по бухгалтерскому учету "Учет основных средств" ПБУ 6/01", утвержденного приказом Минфина России от 30 марта 2001 г. N 26н.
Доводы об увеличении стоимости основного имущества в результате ремонта воздушных линий электропередач, а также об увеличении срока полезного использования этих линий в результате замены деревянных опор на железобетонные - не подтверждены.
Обосновывающие документы по кузовному ремонту представлены обществом в достаточном для подтверждения расходов объеме.
Иные выводы органа регулирования, в том числе о недостаточности представленных материалов для определения затрат на ремонтные работы, не соответствуют представленным в дело об установлении тарифов документам.
Кроме того, суд апелляционной инстанции не соглашается с выводами суда первой инстанции относительно необходимости включения в состав необходимой валовой выручки расходов на услуги по управлению ПАО "МРСК Сибири".
Из материалов дела следует, что ОАО "Хакасэнерго" присоединено к ПАО "МРСК Сибири" на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2007 г. N 1857-р.
Ввиду территориальной обособленности (г. Абакан) ОАО "Хакасэнерго" преобразовано в филиал "Хакасэнерго".
С целью оптимизации затрат часть функций органа управления филиала "Хакасэнерго" передана вновь созданному исполнительному аппарату ПАО "МРСК Сибири".
В соответствии с бухгалтерской учетной политикой ПАО "МРСК Сибири", утвержденной приказом от 29 декабря 2015 г. N 1160, расходы на содержание исполнительного аппарата головной организации распределяются на филиалы пропорционально доле необходимой валовой выручки каждого филиала.
Вместе с тем осуществление управления филиалом со стороны головной организации само по себе не свидетельствует об экономической обоснованности заявляемых затрат в отсутствие подтверждения такой экономической обоснованности, их целесообразности и эффективности.
Так, административный истец ссылается, что исполнительный аппарат головной организации осуществляет прием и обработку входящей корреспонденции и отправление исходящей корреспонденции, рассмотрение обращений граждан и организаций, требований надзорных органов; прием и увольнение персонала, ведение табеля учета рабочего времени, обработку больничных листов, оформление отпусков, начисление и выплату заработной платы, удержание алиментов; заключение договоров централизованных поставок для обеспечения деятельности исполнительного аппарата или всех филиалов; представление интересов общества и должностных лиц исполнительного аппарата в гражданско-правовых, налоговых спорах, по делам об административных правонарушениях; методическое руководство и контроль деятельности филиалов.
Однако доказательств того, что выполняемые исполнительным аппаратом ПАО "МРСК Сибири" перечисленные функции непосредственно связаны с регулируемой деятельностью филиала, последним в материалы тарифного дела не представлены.
По мнению суда апелляционной инстанции, непредставление документов, обосновывающих производственную необходимость несения указанных расходов головной организацией с учетом их возмещения потребителями филиала, правомерно повлекло отказ Комитета во включении этих затрат в состав необходимой валовой выручки.
Являются экономически обоснованными расходы на комплексное обслуживание зданий и сооружений. Эти затраты подтверждены договорами на проведение погрузо-разгрузочных, плотницких, столярных, малярных, сантехнических и прочих работ, актами выполненных работ и расчетами регулируемой организации.
Затраты по энергосервисным договорам в части установки приборов учета Комитет считает экономически необоснованными, неэффективными и поэтому не подлежащими возмещению за счет тарифов на услуги по передаче электрической энергии.
Указанная позиция административного ответчика не соответствует действующему законодательству.
Согласно части 2 статьи 23 Закона об электроэнергетике одним из основных принципов государственного регулирования цен (тарифов) является учет соблюдения требований законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, в том числе требований о разработке и реализации программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, требований к организации учета и контроля используемых энергетических ресурсов, сокращению потерь энергетических ресурсов.
Частью 1 статьи 25 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" установлена обязанность регулируемых организаций утверждать и реализовывать программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, содержащие целевые показатели энергосбережения и повышения энергетической эффективности, достижение которых должно быть обеспечено в результате реализации этих программ, и их значения; мероприятия по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, ожидаемые результаты (в натуральном и стоимостном выражении), включая экономический эффект от проведения этих мероприятий.
Из частей 7 и 8 статьи 25 названного Федерального закона следует, что расходы на проведение мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, обеспечивающих достижение утвержденных целевых показателей энергосбережения и повышения энергетической эффективности, а также на проведение мероприятий, обязательных для включения в программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, подлежат учету при установлении цен (тарифов) на товары, услуги таких организаций (в том числе при определении инвестированного капитала, учитываемого при установлении долгосрочных тарифов) с учетом данных прогноза социально-экономического развития Российской Федерации.
При переходе на расчеты за энергетические ресурсы на основании данных, определенных при помощи приборов учета используемых энергетических ресурсов, в подлежащую учету при установлении регулируемых цен (тарифов) на услуги по передаче соответствующих энергетических ресурсов необходимую валовую выручку организаций, осуществляющих передачу энергетических ресурсов, могут включаться затраты таких организаций на реализацию действий по сокращению потерь энергетических ресурсов, возникающих при их передаче, на период не более чем пять лет при условии обеспечения экономического эффекта для потребителей от такого сокращения в виде уменьшения стоимости используемых энергетических ресурсов в сопоставимых условиях.
В целях сбережения и повышения эффективности потребления коммунальных услуг при использовании общего имущества в многоквартирном доме, в частности, обеспечения снижения объема используемых в многоквартирном доме энергетических ресурсов, в порядке, установленном статьей 19 данного Федерального закона, заключаются энергосервисные договоры, одним из условий которых может быть обязанность исполнителя по установке и вводу в эксплуатацию приборов учета используемых энергетических ресурсов.
При таких обстоятельствах выводы органа регулирования о том, что работы по установке приборов учета не могут быть мероприятиями энергосервисного договора и не подлежат возмещению организации за счет тарифного регулирования, противоречат приведенным нормам права.
На основании части 1 статьи 25 указанного Федерального закона решением Совета директоров ОАО "МРСК Сибири" утверждена Программа энергосбережения и энергетической эффективности на 2012 год и прогноз на 2013 - 2017 гг., одним из обязательных мероприятий которой является реализация действий по сокращению потерь энергетических ресурсов, возникающих при их передаче.
Во исполнение целевых показателей Программы, в том числе по сокращению технологического расхода электроэнергии (потерь), филиалом "Хакасэнерго" (заказчиком) заключен энергосервисный договор с ООО ПК "Системы учета" (энергосервисной компанией) от 15 апреля 2013 г. на осуществление действий, направленных на энергосбережение и повышение энергетической эффективности использования заказчиком энергетических ресурсов.
Одним из мероприятий, выполняемых энергосервисной компанией, согласно приложению к договору является установка приборов учета электрической энергии на объектах заказчика.
Доводы о недоказанности эффективности такого договора не могут быть приняты во внимание, поскольку анализ ответчиком фактического объема потерь сетевой организации не основан на материалах дела.
Напротив, из материалов дела следует, что в результате исполнения энергосервисного договора к концу первого долгосрочного периода регулирования (2016 год) фактический объем потерь составил 250,15 млн. кВт.ч. Тем самым, к концу года объем потерь снизился на 241,42 млн. кВт.ч, что составляет 49% от показателей, утвержденных для первого долгосрочного периода регулирования (2012 - 2016 гг.).
Приведенные в апелляционной жалобе выводы о том, что снижение потерь в сетях регулируемой организации не является следствием заключения энергосервисного договора, также не подтверждены.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Республики Хакасия от 28 августа 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Государственного комитета по тарифам и энергетике Республики Хакасия - без удовлетворения.