ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 21 сентября 2017 г. N 1-АПГ17-7
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д., Меркулова В.П.
при секретаре Холодцовой Ю.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Архдоктоп N 1" о признании недействующим постановления Агентства по тарифам и ценам Архангельской области от 8 декабря 2016 г. N 60-т/53 "Об установлении долгосрочных параметров регулирования деятельности и тарифов на тепловую энергию на коллекторах источников тепловой энергии ООО "Архдоктоп N 1", поставляемую потребителям, расположенным на территории муниципального образования "Город Архангельск" по апелляционной жалобе Агентства по тарифам и ценам Архангельской области на решение Архангельского областного суда от 18 апреля 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., объяснения представителя административного ответчика Носырева Н.С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
общество с ограниченной ответственностью "Архдоктоп N 1" обратилось в Архангельский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим постановления Агентства по тарифам и ценам Архангельской области от 8 декабря 2016 г. N 60-т/53 "Об установлении долгосрочных параметров регулирования деятельности и тарифов на тепловую энергию на коллекторах источников тепловой энергии ООО "Архдоктоп N 1", поставляемую потребителям, расположенным на территории муниципального образования "Город Архангельск".
Решением Архангельского областного суда от 18 апреля 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено.
Не согласившись с решением суда первой инстанции, Агентство обратилось в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить.
Административный истец, извещенный надлежащим образом о дате и времени судебного разбирательства, в судебное заседание не явился.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения представителя административного ответчика, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене исходя из следующего.
Государственное регулирование цен на тепловую энергию осуществляется в том числе Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении), постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения", которым в том числе утверждены Основы ценообразования в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования) и Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее - Правила регулирования тарифов), Методическими указаниями по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 г. N 760-э (далее - Методические указания).
Согласно пункту 22 Основ ценообразования тарифы в сфере теплоснабжения рассчитываются на основании необходимой валовой выручки регулируемой организации, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема полезного отпуска соответствующего вида продукции (услуг) на расчетный период регулирования.
В соответствии с частью 1 статьи 9 Закона о теплоснабжении одним из методов регулирования тарифов является метод индексации установленных тарифов.
Особенности расчета тарифов с применением данного метода установлены пунктами 71 - 75 Основ ценообразования и главой V Методических указаний.
Из материалов дела следует, что ООО "Архдоктоп N 1" создано 28 июля 2015 г. В соответствии с договором аренды от 1 августа 2016 г. общество эксплуатирует часть здания котельной и котельное оборудование. В соответствии с договором поставки тепловой энергии от 9 сентября 2016 г. ООО "Архдоктоп N 1" осуществляет поставку тепловой энергии для нужд отопления и горячего водоснабжения потребителей общества с ограниченной ответственностью "Архангельская областная энергетическая компания".
Административный истец 11 октября 2016 г. представил в адрес Агентства заявление об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую потребителям муниципального образования "Город Архангельск". В заявлении общество указало период регулирования 2016 - 2017 гг., в качестве метода регулирования тарифов предложило метод экономически обоснованных расходов (затрат).
Дело об установлении тарифов открыто по инициативе Агентства в соответствии с подпунктом "б" пункта 2 Регламента открытия дел об установлении регулируемых цен (тарифов) и отмене регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, утвержденного приказом Федеральной службы по тарифам от 7 июня 2013 г. N 163, поскольку общество не представило документы, предусмотренные подпунктами "б", "е", "и" пункта 16 Правил регулирования тарифов. Период регулирования также выбран по инициативе административного ответчика с учетом части 4 статьи 10 Закона о теплоснабжении.
Оспариваемым нормативным правовым актом для административного истца установлены долгосрочные параметры регулирования деятельности на долгосрочный период регулирования и тарифы на тепловую энергию на коллекторах источников тепловой энергии с 15 декабря 2016 г. по 31 декабря 2019 г. В отношении регулируемой организации применен метод индексации установленных тарифов.
1. При принятии обжалуемого решения суд первой инстанции сделал вывод о том, что тарифы для общества не могли быть установлены методом индексации, так как в отношении общества ранее не осуществлялось государственное регулирование. Суд первой инстанции, в частности, указал на подпункт "а" пункта 17 Основ ценообразования, согласно которому метод экономически обоснованных расходов (затрат) применяется в случае если в отношении организации ранее не осуществлялось государственное регулирование цен (тарифов).
Судебная коллегия считает, что данный вывод суда является ошибочным в силу следующего.
Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг" Правительству Российской Федерации до декабря 2012 года поручено обеспечить создание благоприятных условий для привлечения частных инвестиций в сферу жилищно-коммунального хозяйства в целях решения задач модернизации и повышения энергоэффективности объектов коммунального хозяйства, в том числе установление долгосрочных (не менее чем на три года) тарифов на коммунальные ресурсы.
Согласно части 2 статьи 9 Закона о теплоснабжении до 1 января 2016 г. осуществляется поэтапный переход к регулированию тарифов на тепловую энергию (мощность), тарифов на услуги по передаче тепловой энергии, теплоноситель на основе долгосрочных параметров государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (с применением метода обеспечения доходности инвестированного капитала, или метода индексации установленных тарифов, или метода сравнения аналогов).
В соответствии с частью 4 статьи 10 Закона о теплоснабжении государственное регулирование цен (тарифов) в сфере теплоснабжения с применением метода обеспечения доходности инвестированного капитала, метода индексации установленных тарифов, метода сравнения аналогов осуществляется на основе долгосрочных параметров государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, устанавливаемых на долгосрочный период регулирования (на срок не менее чем пять лет или при установлении впервые указанных цен (тарифов) не менее чем три года) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Согласно пункту 19 Основ ценообразования выбор метода регулирования тарифов осуществляется органом регулирования с учетом предложения регулируемой организации в том числе в соответствии с положениями пункта 17 Основ ценообразования.
В отношении регулируемых организаций, для которых тариф устанавливается впервые, используется метод регулирования, определяемый органом регулирования с учетом предложения регулируемой организации.
Федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, который в силу пункта 10 части 2 статьи 7 Закона о теплоснабжении рассматривает разногласия между органом регулирования и регулируемой организацией в связи с выбором метода регулирования тарифов и принимает решения, обязательные для исполнения, является Федеральная антимонопольная служба (ФАС России).
Согласно позиции ФАС России, изложенной в приказе от 10 марта 2016 г. N 221/16, учет органом регулирования предложений регулируемой организации по выбору метода регулирования не является императивным требованием, а носит диспозитивный характер, и орган регулирования вправе выбрать иной метод регулирования, отличный от предложенного регулируемой организацией.
В рассматриваемом случае для ООО "Архдоктоп N 1" установлены тарифы на долгосрочный период с 15 декабря 2016 г. по 31 декабря 2019 г., первым годом долгосрочного периода регулирования для ООО "Архдоктоп N 1" является 2017 год.
Выбор метода регулирования осуществляется на этапе подачи предложения об установлении тарифов и открытии дела об установлении тарифов и определяет последующие особенности расчета необходимой валовой выручки предприятия на каждый год долгосрочного периода.
Метод индексации установленных тарифов в силу упомянутых норм является одним из методов регулирования тарифов на основе долгосрочных параметров регулирования.
Из пунктов 33, 36, 37 Методических указаний следует, что в случае применения метода индексации при установлении тарифов на первый год долгосрочного периода регулирования необходимая валовая выручка в части базового уровня операционных расходов определяется методом экономически обоснованных расходов в соответствии с главой IV Методических указаний, что исполнено Агентством.
Поскольку метод регулирования тарифов определяется на весь долгосрочный период регулирования, а базовый уровень операционных расходов на первый расчетный год устанавливается методом экономически обоснованных расходов, то административным ответчиком принято правильное решение о выборе метода регулирования тарифов (метод индексации) в отношении общества.
2. Суд первой инстанции также указал, что при определении расходов на сырье и материалы, на выполнение работ и услуг производственного характера по договорам со сторонними организациями у Агентства отсутствовали основания для использования цен, указанных в таких договорах, поскольку ни по одному из представленных административным истцом договоров не соблюдена процедура закупки во исполнение Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".
Расходы на сырье и материалы, расходы на оплату работ и услуг производственного характера, выполняемых по договорам со сторонними организациями, связаны с производством и реализацией продукции (услуг) по регулируемым видам деятельности, относятся к операционным (подконтрольным) расходам.
Согласно пункту 40 Основ ценообразования расходы регулируемой организации на приобретение сырья и материалов, используемых ею для производственных и хозяйственных нужд, определяются как сумма по каждому виду сырья и материалов произведений плановых цен и экономически обоснованных объемов потребления сырья и материалов при осуществлении регулируемой деятельности, определяемых в соответствии с Методическими указаниями.
В соответствии с подпунктом "а" пункта 44 Основ ценообразования расходы на выполнение работ и услуг производственного характера, выполняемых по договорам со сторонними организациями, определяются исходя из плановых (расчетных) значений цен и экономически обоснованных объемов работ (услуг), определяемых в соответствии с Методическими указаниями.
Согласно пунктам 24, 32 Методических указаний при определении плановых (расчетных) и фактических значений расходов на сырье и материалы орган регулирования использует источники информации о ценах (тарифах) и расходах в соответствии с пунктами 28 - 31 Основ ценообразования.
Поскольку общество стало осуществлять регулируемую деятельность только с сентября 2016 года и процедуры закупки к моменту установления тарифов не проведены, то административный ответчик использовал экспертные оценки в соответствии с пунктом 31 Основ. Цены, установленные в договорах, органом регулирования не применялись. Так, затраты на оплату услуг экскаватора-погрузчика определены Агентством исходя из необходимого времени работы спецтранспорта, объема и расстояния перевозки груза (топлива) и составили 76 906,78 руб. (цена по договору - 720 000 руб.).
Из материалов дела также следует, что необходимая валовая выручка регулируемой организации рассчитана с учетом показателей Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 - 2019 гг.
С учетом изложенного в данной части суд апелляционной инстанции соглашается с расчетами органа регулирования, поскольку они не нарушают порядок использования источников информации о ценах и расходах, установленный пунктами 28 и 31 Основ ценообразования.
Относительно расходов на оплату сырья и материалов суд первой инстанции также сделал вывод о необоснованном исключении Агентством расходов на приобретение химических реагентов, ссылаясь на необходимость соответствия качества воды межгосударственному стандарту и правилам промышленной безопасности производственных объектов.
Однако суд первой инстанции не принял во внимание, что общество не представило в материалы дела об установлении тарифов документальное подтверждение заявленных затрат, в том числе технические паспорта котлов. При этом орган регулирования запрашивал дополнительные материалы письмом от 17 октября 2016 г. N 313/3078. Отсутствие указанных паспортов в данном случае препятствовало органу регулирования использовать иные источники информации о ценах, а также определить расходы расчетным способом, однако в случае предоставления обществом документов, подтверждающих проведенную реконструкцию котельного оборудования, такие расходы могут быть включены в состав необходимой валовой выручки в порядке пункта 13 Основ ценообразования.
3. В соответствии с пунктом 42 Основ ценообразования при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, регулирующие органы определяют в соответствии с Методическими указаниями размер фонда оплаты труда согласно отраслевым тарифным соглашениям, коллективным договорам, заключенным соответствующими организациями, и фактическому объему фонда оплаты труда за последний расчетный период регулирования, а также с учетом прогнозного индекса потребительских цен.
Из материалов дела следует, что расходы на оплату труда производственного персонала предложены регулируемой организацией в размере 3 281,5 тыс. руб. Численность производственного персонала - 9 человек.
В ходе рассмотрения дела об установлении тарифов административный ответчик установил, что общество по данной статье расходов предложило затраты на оплату труда цехового и административно-управленческого персоналов, которые также включены в статьи затрат "Цеховые расходы" и "Общехозяйственные расходы". Во избежание двойного учета расходов и исходя из предложения регулируемой организации по раздельному учету расходов Агентство отдельно рассчитало фонд оплаты труда цехового персонала и фонд оплаты труда административно-управленческого персонала, обоснование расчета содержится в экспертом заключении органа регулирования, его письменных пояснениях.
При этом письмом от 17 октября 2016 г. N 313/3078 Агентство запросило расчет нормативной численности производственного персонала, выполненный в соответствии с Рекомендациями по нормированию труда работников энергетического хозяйства, утвержденными приказом Госстроя РФ от 22 марта 1999 г. N 6. Общество представило расчет численности операторов котельной в количестве 5 единиц.
Согласно экспертному заключению Агентства затраты на оплату труда производственного персонала приняты Агентством на 2016 год в размере 1055,4 тыс. руб.
Фонд оплаты труда сформирован исходя из численности производственного персонала в количестве 5,0 единицы (4,5 единицы операторов котельной и 0,5 единицы персонала), определенной в соответствии с нормативами численности рабочих котельных установок с учетом коэффициента невыходов 1,17 согласно названными Рекомендациям, и среднемесячной заработной платы в размере 17 590 руб. с учетом Отраслевого тарифного соглашения в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации.
В мотивировочной части обжалуемого судебного акта отсутствует обоснование, по которому суд первой инстанции признал неправильным расчет Агентством расходов на оплату труда, в свою очередь, увеличив единицы производственного персонала.
Суд первой инстанции также не принял во внимание, что исходя из данных, представленных в материалы дела об установлении тарифов, и непосредственного анализа органом регулирования показателей деятельности организации - общество подпадает под критерии субъектов малого и среднего предпринимательства, определенные Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации". В связи с этим в данном случае вывод административного ответчика о том, что в силу пункта 3 статьи 7 Федерального закона от 6 декабря 2011 г. N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете" функции главного бухгалтера могут быть возложены на руководителя предприятия, является правильным, и затраты на оплату труда главного бухгалтера подлежат исключению из фонда оплаты труда управленческого персонала.
С учетом изложенных выводов относительно численности и состава персонала регулируемой организации - затраты на отчисления на социальные нужды, производные от расходов на оплату труда, а также расходы на спецодежду для слесаря по ремонту оборудования котельной, расходы на приобретение канцелярских товаров новому расчету не подлежат.
С выводами суда первой инстанции относительно правомерного исключения Агентством расходов на приобретение 48 лампочек, расходов на текущий и капитальный ремонт, расходов на арендную плату Судебная коллегия соглашается.
Нарушения процедуры принятия оспариваемого нормативного акта, порядка его опубликования не установлены.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Архангельского областного суда от 18 апреля 2017 г. отменить, апелляционную жалобу Агентства по тарифам и ценам Архангельской области - удовлетворить.
В удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Архдоктоп N 1" о признании недействующим постановления Агентства по тарифам и ценам Архангельской области от 8 декабря 2016 г. N 60-т/53 "Об установлении долгосрочных параметров регулирования деятельности и тарифов на тепловую энергию на коллекторах источников тепловой энергии ООО "Архдоктоп N 1", поставляемую потребителям, расположенным на территории муниципального образования "Город Архангельск" отказать.