КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 11 апреля 2019 г. N 866-О
ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ ПУБЛИЧНОГО
АКЦИОНЕРНОГО ОБЩЕСТВА БАНК "ЮГРА" НА НАРУШЕНИЕ
КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД ПОДПУНКТАМИ 1 И 2 ПУНКТА
1 СТАТЬИ 189.31, СТАТЬЕЙ 189.47 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА
"О НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (БАНКРОТСТВЕ)", А ТАКЖЕ ПУНКТОМ 6 ЧАСТИ
ПЕРВОЙ СТАТЬИ 20 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О БАНКАХ
И БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
заслушав заключение судьи К.В. Арановского, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы ПАО Банк "ЮГРА",
установил:
1. Публичное акционерное общество Банк "ЮГРА" оспаривает конституционность положений пункта 1 статьи 189.31 Федерального закона от 26 октября 2002 года N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", относящих к функциям временной администрации по управлению кредитной организацией в случае приостановления полномочий исполнительных органов кредитной организации реализацию полномочия исполнительных органов кредитной организации (подпункт 1) и проведение обследования кредитной организации (подпункт 2), а также статьи 189.47 "Предложение Банка России об участии Агентства в осуществлении мер по предупреждению банкротства или урегулировании обязательств банка" этого же Федерального закона. Кроме того, заявитель оспаривает пункт 6 части первой статьи 20 Федерального закона от 2 декабря 1990 года N 395-I "О банках и банковской деятельности", согласно которому Банк России может отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций в случае неисполнения федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, а также нормативных актов Банка России, если в течение одного года к кредитной организации неоднократно применялись меры, предусмотренные Федеральным законом от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".
Как следует из жалобы, а также из представленных заявителем и дополнительно полученных Конституционным Судом Российской Федерации материалов, Арбитражный суд города Москвы решением от 20 декабря 2017 года, оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, отказал ПАО Банк "ЮГРА" в удовлетворении заявления о признании недействительными приказов Центрального банка Российской Федерации (Банка России) об отзыве у заявителя лицензии на осуществление банковских операций и назначении в связи с ее отзывом временной администрации по управлению кредитной организацией. Определением от 21 декабря 2018 года судья Верховного Суда Российской Федерации отказал заявителю в передаче кассационной жалобы для ее рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации. Определением от 8 февраля 2019 года Арбитражный суд города Москвы оставил без удовлетворения заявление ПАО Банк "ЮГРА" о пересмотре решения от 20 декабря 2017 года по вновь открывшимся обстоятельствам.
ПАО Банк "ЮГРА" считает, что оспариваемые им положения Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" противоречат статье 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой подпункты 1 и 2 пункта 1 его статьи 189.31 по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, позволяют суду не проводить проверку обоснованности действий временной администрации по управлению кредитной организацией, послуживших основанием отзыва у кредитной организации соответствующей лицензии, а его статья 189.47 допускает изъятие из-под судебного контроля действий Банка России, законность и обоснованность которых требует правовой оценки, когда он, вопреки ранее принятому решению отказаться от применения в отношении кредитной организации мер принуждения в порядке пункта 13 статьи 189.47 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", применяет к ней затем эти меры.
Пункт 6 части первой статьи 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" противоречит, по мнению заявителя, статьям 50 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации постольку, поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, он допускает применение Центральным банком Российской Федерации в отношении кредитной организации двух мер воздействия за одни и те же нарушения: сначала направляет предписание по их устранению, а затем отзывает лицензию на осуществление банковских операций, отказывая в оценке действий, предпринятых ею по устранению вменяемых ей нарушений, и безотносительно к форме и степени ее вины в их совершении, а равно к их последствиям, вопреки требованиям справедливости и соразмерности.
2. Конституция Российской Федерации, гарантируя в России единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности, а также признание и защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (статья 8), относит к числу прав и свобод, признание, соблюдение и защита которых являются обязанностью государства (статья 2), право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской, иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1), и право частной собственности, которое, согласно ее статье 35, охраняется законом (часть 1), включает в себя право каждого иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (часть 2).
Как следует из приведенных положений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 17, 18, 45 (часть 1) и 74 (часть 1), в России должны создаваться благоприятные условия для функционирования экономической системы в целом, что предполагает необходимость стимулирования свободной рыночной экономики, основанной на принципах самоорганизации хозяйственной деятельности предпринимателей как ее основных субъектов, и принятия государством специальных мер, направленных на защиту их прав и законных интересов и тем самым - на достижение конституционной цели оптимизации государственного регулирования экономических отношений (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2008 года N 10-П, от 24 июня 2009 года N 11-П и от 30 марта 2016 года N 9-П). Закрепляя фундаментальные основы экономической свободы человека, Конституция Российской Федерации исходит из того, что эта свобода осуществляется в границах, которые установлены законом (статья 71, пункты "в", "ж", "о"; статья 76, часть 1), причем за субъектами экономических отношений признается право на осознанный и добровольный выбор юридических условий и принятие объективных рисков, связанных с конкретной хозяйственной деятельностью.
Статья 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации допускает возможность ограничения федеральным законом прав человека и гражданина в качестве средства защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Из данной нормы во взаимосвязи со статьями 8, 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 34 и 35 Конституции Российской Федерации вытекает, что ограничения права собственности, равно как и свободы предпринимательской и иной экономической деятельности, могут быть введены федеральным законом, если только они необходимы для защиты прав и законных интересов других лиц, иных конституционно значимых ценностей, притом что вмешательство государства в экономическую деятельность и в отношения собственности в силу принципов верховенства права и юридического равенства не должно быть произвольным и нарушать конституционно-правовое равновесие между требованиями интересов общества и необходимыми условиями защиты основных прав. Это предполагает разумную соразмерность между используемыми средствами и преследуемой целью, с тем чтобы обеспечивался баланс конституционно защищаемых ценностей и лицо не подвергалось чрезмерному обременению; во всяком случае правовое регулирование в этой сфере не должно посягать на само существо права или свободы и приводить к утрате их реального содержания (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 31 января 2011 года N 1-П, от 25 апреля 2011 года N 6-П, от 10 декабря 2014 года N 31-П, от 22 декабря 2015 года N 34-П и др.). Из ряда решений, принятых Конституционным Судом Российской Федерации, следует, что конституционные гарантии охраны экономической свободы и частной собственности, включая их судебную защиту, распространяются как на сферу гражданско-правовых отношений, так и на отношения государства и личности в публично-правовой сфере (постановления от 20 мая 1997 года N 8-П, от 16 июля 2008 года N 9-П, от 25 апреля 2011 года N 6-П и др.).
Согласно статье 46 (часть 2) Конституции Российской Федерации, равно как и пункту 2 статьи 11 ГК Российской Федерации, решение, принятое в административном порядке, не исключая решений и действий Центрального банка Российской Федерации, может быть обжаловано в суд. Это обязывает обеспечить, помимо прочего, реализацию процессуальных прав, в том числе возможность использования предусмотренных процессуальным законодательством средств доказывания с учетом специфики соответствующих категорий дел, тем лицам, которые полагают свои экономические права нарушенными ввиду незаконного и (или) необоснованного вмешательства институтов публичной финансовой власти в их хозяйственную деятельность. Этим лицам не должно быть отказано в праве доказывать относящиеся к делу обстоятельства в обоснование непропорциональности государственного вмешательства в их хозяйственную деятельность и в право собственности с причинением потерь, которые не были явно предрешены несостоятельным (чрезмерно рискованным) предпринимательским поведением и (или) реализацией объективных коммерческих рисков. При этом отказ в доступе к средствам судебной защиты поощрял бы институты государства, включая финансовые, к утверждению господства публичных интересов над правами и свободами человека и гражданина в контрольно-надзорной деятельности и в практике государственного принуждения вопреки предписаниям статьи 18 Конституции Российской Федерации, в силу которой смысл, содержание, применение законов и деятельность всех видов публичной власти определяют именно права и свободы человека и гражданина, обеспеченные правосудием.
3. Регулируя порядок и условия применения мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций, Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" относит к их числу назначение временной администрации по управлению кредитной организацией (подпункт 2 пункта 1 статьи 189.9), определяет основания, по которым Банк России вправе назначить временную администрацию (пункт 1 статьи 189.26), и предусматривает, что в период деятельности этой администрации полномочия исполнительных органов кредитной организации могут быть ограничены либо приостановлены актом Банка России о назначении указанной администрации в порядке и на условиях, установленных этим же Федеральным законом (пункт 3 статьи 189.25). В свою очередь, пункт 1 его статьи 189.31 определяет функции, которые временная администрация по управлению кредитной организацией осуществляет в случае приостановления полномочий исполнительных органов кредитной организации. В частности, согласно оспариваемым заявителем подпунктам 1 и 2 пункта 1 статьи 189.31 этого Федерального закона временная администрация реализует полномочия исполнительных органов кредитной организации и проводит ее обследование. В определении функций и прав указанной временной администрации приведенные законоположения не содержат признаков неопределенности и сами по себе не предполагают нарушения конституционных прав и свобод кредитной организации, если Банк России и назначенная им временная администрация следуют предписаниям этих норм в комплексе с положениями взаимосвязанного с ними законодательства.
Положения статьи 189.47 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" дают Банку России право направить государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" (далее - Агентство) предложение об участии в осуществлении мер по предупреждению банкротства банка, имеющего признаки неустойчивого финансового положения, создающего угрозу интересам его кредиторов (вкладчиков) и (или) угрозу стабильности банковской системы (пункт 1), и предусматривают анализ его финансового положения, чтобы решить вопрос о целесообразности направления соответствующего предложения в Агентство, а также само принятие решения о направлении такого предложения. Согласно пункту 13 той же статьи со дня направления Банком России указанного предложения Агентству и до дня окончания срока осуществления мер по предупреждению банкротства банка Банк России вправе принять следующие решения:
1) не применять к банку меры, предусмотренные статьей 74 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)";
2) не вводить предусмотренный статьей 48 Федерального закона от 23 декабря 2003 года N 177-ФЗ "О страховании вкладов в банках Российской Федерации" запрет на привлечение во вклады денежных средств и открытие банковских счетов;
3) не отзывать у банка лицензию на осуществление банковских операций в случаях, предусмотренных частью второй статьи 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности";
4) предоставить банку отсрочку (рассрочку) по внесению суммы недовнесенных средств в обязательные резервы, депонируемые в Банке России, на срок осуществления плана участия Агентства в предупреждении банкротства банка; в этом случае банк обязан ежемесячно составлять расчет обязательных резервов, подлежащих депонированию, и представлять его в Банк России в порядке, установленном Банком России.
В приведенных законоположениях, как они изложены, не содержится формальной неопределенности, предполагающей их произвольное применение в нарушение конституционных прав и свобод в том числе заявителя.
При этом, как следует из неоднократно выраженных Конституционным Судом Российской Федерации правовых позиций, основанных на Конституции Российской Федерации, в том числе ее статьях 2, 17 (часть 1), 18, 46 (части 1 и 2) и 56 (часть 3), гарантированное каждому согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации право на судебную защиту его прав и свобод не подлежит ограничению и предполагает наличие гарантий, позволяющих реализовать его в полном объеме и обеспечить восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям равенства и справедливости; будучи универсальным правовым средством государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, данное право выполняет обеспечительно-восстановительную функцию в отношении всех других конституционных прав и свобод, что предопределено особой ролью судебной власти и ее вытекающими из Конституции Российской Федерации прерогативами по осуществлению правосудия, характеризующего содержательную сторону процессуальной деятельности суда как таковой, в том числе при осуществлении судебного контроля за законностью решений и действий (бездействия) субъектов публичной власти; поскольку, по смыслу статей 21 (часть 1) и 45 (часть 2) Конституции Российской Федерации, в сфере любых правоотношений личность выступает не как объект государственной деятельности, а как полноправный субъект, который может защищать свои права и свободы всеми не запрещенными законом способами и спорить с государством в лице любых его органов, гарантии судебной защиты должны быть достаточными для того, чтобы обеспечить конституционным правам и свободам эффективное и реальное действие, а суды при рассмотрении дел обязаны исследовать фактические обстоятельства по существу, не ограничиваясь установлением формальных условий применения нормы, с тем чтобы право на судебную защиту не оказалось ущемленным (постановления от 3 мая 1995 года N 4-П, от 6 июня 1995 года N 7-П, от 2 июля 1998 года N 20-П, от 20 апреля 2006 года N 4-П, от 22 апреля 2011 года N 5-П, от 27 декабря 2012 года N 34-П, от 22 апреля 2013 года N 8-П, от 31 марта 2015 года N 6-П, от 27 октября 2015 года N 28-П, от 11 июля 2017 года N 20-П и др.).
Соответственно, оспариваемые положения Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" не могут препятствовать проверке судом законности и обоснованности решений и действий временной администрации по управлению кредитной организацией и Банка России и не предрешают оценку суда в отношении имеющихся в деле доказательств, как и отказ суда от их исследования и оценки или же в истребовании доказательств по обоснованному обращению заинтересованных лиц.
Таким образом, из положений подпунктов 1 и 2 пункта 1 статьи 189.31 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" не следует, что эти нормы отдают прерогативу в оценке финансового состояния банка временной администрации по управлению кредитной организацией и Банку России, освобождая тем самым суд от оценки состояния банка на дату отзыва лицензии и от изучения всей совокупности относящихся к тому доказательств, включая их истребование и (или) назначение экспертиз.
Следовательно, интерпретация и применение этих законоположений как по своему буквальному изложению, так и в их конституционно-правовой трактовке не подразумевают и не предрешают нарушения конституционных прав в том числе заявителя.
Утверждая обратное, заявитель, по существу, оспаривает состоявшиеся по его делу судебные постановления, пересмотр которых явно выходил бы за пределы компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, как ее определяют положения статьи 125 Конституции Российской Федерации и статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
4. Согласно пункту 6 части первой статьи 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" Банк России может отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций в случае неисполнения федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, а также нормативных актов Банка России, если в течение одного года к кредитной организации неоднократно применялись меры, предусмотренные Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".
Отзыв указанной лицензии, как отметил Конституционный Суд Российской Федерации, представляет собой решение Банка России, принимаемое в порядке и по основаниям, предусмотренным федеральным законодательством; оно не влечет прекращения деятельности кредитной организации как юридического лица, а означает лишь запрещение совершать какие-либо банковские операции и представляет собой исключительную меру воздействия, которая применяется к кредитной организации, допускающей нарушения требований федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, и нормативных актов Банка России (Определение от 14 декабря 2000 года N 268-О). При этом, вопреки мнению заявителя, назначение временной администрации по управлению кредитной организацией и наложение моратория на уплату долгов ее кредиторам представляют собой иные меры принуждения, нежели отзыв лицензии, и, будучи связанными или сходными между собой в основаниях, эти меры имеют разные функции, назначение и содержание, не поглощают друг друга и не исключают. Усматривая в отзыве банковской лицензии признаки санкции за неисполнение кредитной организацией нормативных предписаний, Конституционный Суд Российской Федерации, однако, в Определении от 16 июля 2015 года N 1700-О не дал этой мере исчерпывающей дефиниции, которая ставила бы ее применение строго в рамки принципов юридической ответственности и тем самым исключала бы отзыв лицензии как меру превентивного, в частности, принуждения и (или) как меру обеспечения в рамках процедур несостоятельности (банкротства). Последовательное или совместное применение указанных мер не предрешает, следовательно, отступления от конституционных принципов и стандартов юридической ответственности.
4.1. Применяемые к кредитной организации принудительные меры воздействия оформляются в виде предписания, т.е. в виде акта, носящего административно-властный характер. Кредитная организация еще до принятия Банком России решения об отзыве лицензии на осуществление банковской деятельности имеет доступ к правосудию и возможность получения судебной оценки соответствующих актов Банка России. В случае, если кредитная организация не воспользовалась правом на обжалование ненормативных актов Банка России, законность и обоснованность их принятия может быть предметом судебного разбирательства по заявлению о признании недействительным приказа Банка России об отзыве лицензии (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 14 декабря 2000 года N 268-О).
Соответственно, оспариваемое законоположение предназначено обеспечить соблюдение кредитными организациями федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, нормативных актов Банка России, связывает отзыв лицензии с неоднократным применением в течение года к кредитной организации мер, предусмотренных Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", не предполагает произвольного применения и не ограничивает банк в конституционном праве на судебную защиту, включая проверку законности и обоснованности прежде принятых Банком России ненормативных актов при рассмотрении дела по заявлению о признании недействительным приказа Банка России об отзыве лицензии.
4.2. Заявитель усматривает неконституционность пункта 6 части первой статьи 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" в том, что, по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, его положения предполагают отзыв лицензии у банка вопреки требованиям справедливости и соразмерности. Между тем из материалов жалобы следует, что вышестоящие суды, оставляя без изменения решение суда первой инстанции об отказе в признании недействительными соответствующих приказов Банка России, имели в виду, что отзыв лицензии на осуществление банковских операций у ПАО Банк "ЮГРА" обоснован, помимо ссылки на пункт 6 части первой статьи 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", прежде всего, положениями пунктов 1 и 2 части второй статьи 20 этого же Федерального закона, которые обязывают Банк России отозвать такую лицензию по отдельно предусмотренным ими основаниям (при значении всех нормативов достаточности собственных средств (капитала) кредитной организации ниже двух процентов; при размере ее собственных средств (капитала) ниже минимального значения уставного капитала на дату ее государственной регистрации).
Реализация таких полномочий Банка России в упреждение угроз правам участников кредитно-банковских отношений, с учетом наличия последующего судебного контроля, который не должен быть формальным, не позволяет утверждать, что права заявителя в конкретном деле были нарушены пунктом 6 части первой статьи 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", а равно и другими оспариваемыми в жалобе положениями.
Установление же фактических обстоятельств, имевших значение для разрешения судами дела заявителя, и проверка правильности применения ими оспариваемых положений, в том числе определение того, какое они имели значение для решающих выводов по его делу, не относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, определенной статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
определил:
1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы публичного акционерного общества Банк "ЮГРА", поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН