ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 11 сентября 2019 г. N 75-КА19-4
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Хаменкова В.Б.
судей Кириллова В.С. и Корчашкиной Т.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Ковальчук Анны Юрьевны на решение Сортавальского городского суда Республики Карелия от 22 августа 2018 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 15 ноября 2018 года по административному делу по административному исковому заявлению Ковальчук А.Ю. об оспаривании решения Министерства имущественных и земельных отношений Республики Карелия об отказе в постановке на учет в качестве многодетной семьи, имеющей право на бесплатное получение в собственность земельного участка для индивидуального жилищного строительства.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Ковальчук А.Ю. обратилась в суд с вышеуказанным административным иском, ссылаясь на то, что на поданное ею заявление о бесплатном предоставлении ее многодетной семье в собственность земельного участка Министерство имущественных и земельных отношений Республики Карелия (далее - Министерство) ответило отказом со ссылкой на отсутствие у ее детей регистрации по месту жительства на территории Республики Карелия. Полагала данный отказ неправомерным, поскольку дети являются гражданами Российской Федерации, постоянно проживают на территории Республики Карелия. Просила обязать административного ответчика поставить ее семью на учет в качестве многодетной семьи, имеющей право на бесплатное получение в собственность земельного участка для индивидуального жилищного строительства.
Решением Сортавальского городского суда Республики Карелия от 22 августа 2018 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 15 ноября 2018 года, в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Определением судьи Верховного Суда Республики Карелия от 20 февраля 2019 года заявителю отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.
В кассационной жалобе, поданной Ковальчук А.Ю. в Верховный Суд Российской Федерации, ставится вопрос о ее передаче для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 22 мая 2019 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 22 июля 2019 года кассационная жалоба Ковальчук А.Ю. с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено судом кассационной инстанции в отсутствие неявившегося представителя административного ответчика, от которого поступили письменные возражения на доводы кассационной жалобы, поскольку неявка участвующих в деле лиц, своевременно извещенных судом кассационной инстанции о времени и месте рассмотрения дела, препятствием к рассмотрению кассационной жалобы не является.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражения на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит жалобу подлежащей удовлетворению, поскольку имеются основания для отмены в кассационном порядке обжалуемых судебных постановлений.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что судебными инстанциями допущены такого рода нарушения норм права.
Подпунктом 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено бесплатное предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в собственность гражданам, имеющим трех и более детей, на основании решения уполномоченного органа в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 2 статьи 39.19 названного Кодекса, если иное не предусмотрено федеральными законами, порядок постановки граждан на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно по основаниям, указанным в подпунктах 6 и 7 статьи 39.5 названного Кодекса, порядок снятия граждан с данного учета, порядок предоставления гражданам земельных участков в собственность бесплатно, основания для отказа в данном предоставлении, предельные размеры земельных участков, предоставляемых этим гражданам, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, Земельный кодекс Российской Федерации наделяет законодателя субъекта Российской Федерации полномочием определять случаи бесплатного предоставления земельных участков в собственность, порядок постановки граждан на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно по основаниям, указанным в подпунктах 6 и 7 статьи 39.5 названного Кодекса, порядок и основания снятия граждан с данного учета.
В Республике Карелия указанный порядок предоставления земельных участков многодетным семьям урегулирован Законом Республики Карелия от 6 марта 2017 года N 2101-ЗРК "О некоторых вопросах предоставления отдельным категориям граждан земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории Республики Карелия" (далее - Закон Республики Карелия N 2101-ЗРК).
В соответствии с частью 1 статьи 2 названного Закона бесплатное предоставление в собственность многодетным семьям земельных участков осуществляется, если на дату подачи заявления о бесплатном предоставлении в собственность земельного участка многодетная семья соответствует критериям, установленным пунктом 2 части 3 статьи 1 данного Закона, члены многодетной семьи являются гражданами Российской Федерации, постоянно проживают на территории Республики Карелия.
Согласно пункту 2 части 3 статьи 1 того же Закона многодетной семьей признается семья, имеющая в своем составе родителей (родителя) и (или) усыновителей (усыновителя), опекунов (опекуна), попечителей (попечителя) и трех и более детей: несовершеннолетних детей (в том числе усыновленных (удочеренных), находящихся под опекой или попечительством, пасынков и падчериц) и (или) совершеннолетних детей в возрасте до 23 лет (в том числе усыновленных (удочеренных), пасынков и падчериц), обучающихся в общеобразовательных организациях по основной общеобразовательной программе или в иных образовательных организациях по очной форме обучения или проходящих военную службу по призыву в Вооруженных Силах Российской Федерации.
Членами многодетной семьи являются родитель, усыновитель, опекун, попечитель, их супруги, их несовершеннолетние дети (в том числе усыновленные (удочеренные), находящиеся под опекой или попечительством, пасынки и падчерицы), совершеннолетние дети в возрасте до 23 лет (в том числе усыновленные (удочеренные), пасынки и падчерицы), обучающиеся в общеобразовательных организациях по основной общеобразовательной программе или в иных образовательных организациях по очной форме обучения или проходящие военную службу по призыву в Вооруженных Силах Российской Федерации (пункт 3 части 3 статьи 1 Закона Республики Карелия N 2101-ЗРК).
В соответствии с установленным статьей 4 указанного Закона порядком земельный участок предоставляется в собственность многодетным семьям на основании заявления о бесплатном предоставлении в собственность земельного участка многодетной семье, поданного одним из родителей, усыновителей, опекунов, попечителей или их супругов, являющимся членом многодетной семьи, в уполномоченный орган (часть 1).
В части 2 указанной статьи содержится перечень документов, которые прилагаются к заявлению, в том числе документы, удостоверяющие личности членов многодетной семьи (паспорта, свидетельства о рождении детей); документы, подтверждающие состав многодетной семьи и проживание членов многодетной семьи на территории Республики Карелия (свидетельство о заключении брака (при наличии), для детей, не достигших 14-летнего возраста, свидетельство о регистрации по месту жительства или справка о регистрации по месту жительства). В случае если свидетельство о регистрации по месту жительства или справка о регистрации по месту жительства не представлены заявителем по собственной инициативе, уполномоченный орган, в который обратился заявитель, самостоятельно запрашивает в государственных органах, органах местного самоуправления и подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организациях данные документы.
Как установлено судами и следует из материалов дела, семья административного истца, в составе которой трое несовершеннолетних детей, признана многодетной в Республике Карелия, о чем 1 октября 2017 года выдано соответствующее удостоверение.
Ковальчук А.Ю. зарегистрирована по месту жительства по адресу: Республика Карелия, г. < ... > .
Ее супруг Ковальчук А.С., являющийся военнослужащим, а также трое несовершеннолетних детей - Подшивалов И.И., < ... > года рождения, Ковальчук Д.А., < ... > года рождения, и Ковальчук Д.А., < ... > года рождения, зарегистрированы по месту жительства в другом субъекте Российской Федерации - Мурманской области. На территории Республики Карелия дети имеют регистрацию по месту пребывания.
4 июля 2018 года Ковальчук А.Ю. обратилась через многофункциональный центр с заявлением о предоставлении без проведения торгов земельного участка в собственность в целях индивидуального жилищного строительства на основании подпункта 6 статьи 39 Земельного кодекса Российской Федерации, как гражданин, имеющий трех детей.
Письмом от 23 июля 2018 года Министерство уведомило заявителя о невозможности принятия решения о постановке ее семьи на учет в качестве многодетной семьи, имеющей право на бесплатное получение в собственность земельного участка для индивидуального жилищного строительства, поскольку ее дети не имеют постоянной регистрации на территории Республики Карелия.
Установив, что дети Ковальчук А.Ю. не имеют регистрации по месту жительства на территории Республики Карелия, суды первой и апелляционной инстанций посчитали, что право на получение в собственность без проведения торгов земельного участка в целях индивидуального жилищного строительства на основании подпункта 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации у многодетной семьи административного истца отсутствует.
Судебная коллегия с такой позицией согласиться не может, поскольку она основана на неправильном применении норм материального права.
Согласно части 1 статьи 27 Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
Свобода передвижения и выбора места жительства предусмотрена также Международным пактом о гражданских и политических правах (статья 12), другими международными и международно-правовыми актами, в том числе Протоколом N 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, заключенной в Риме 4 ноября 1950 года (статья 2).
В целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством введен регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, который осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (далее - Закон N 5242-1).
По смыслу названного Закона посредством регистрации органы регистрационного учета удостоверяют акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места пребывания и жительства. Регистрация не входит в понятие "место жительства" и является лишь одним из обстоятельств, отражающих факт нахождения гражданина по месту жительства или пребывания.
Отсутствие регистрации не исключает возможность установления места жительства гражданина на основе других данных, не обязательно исходящих от органов регистрационного учета.
Такими данными, исходя из положений статьи 2 Закона N 5242-1, признаются, в частности, наличие в собственности жилого помещения, договора найма или аренды жилого помещения и другие.
В соответствии со статьей 20 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьей 2 Закона N 5242-1 местом жительства гражданина признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает.
Местом жительства несовершеннолетних, не достигших четырнадцати лет, или граждан, находящихся под опекой, признается место жительства их законных представителей - родителей, усыновителей или опекунов (пункт 2 статьи 20 Гражданского кодекса Российской Федерации).
В силу части второй статьи 3 Закона N 5242-1 регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, сам по себе факт регистрации или отсутствия таковой не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей и, согласно части второй статьи 3 Закона N 5242-1, не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации; регистрация граждан в том смысле, в каком это не противоречит Конституции Российской Федерации, является лишь предусмотренным федеральным законом способом их учета в пределах территории Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства; при этом конкретное место жительства лица может быть установлено и судом общей юрисдикции на основе различных юридических фактов, не обязательно связанных с его регистрацией компетентными органами (постановления от 24 ноября 1995 г. N 14-П, от 4 апреля 1996 г. N 9-П, от 15 января 1998 г. N 2-П, от 2 февраля 1998 г. N 4-П, от 2 июня 2011 г. N 11-П, от 30 июня 2011 г. N 13-П; определения от 13 июля 2000 г. N 185-О, от 6 октября 2008 г. N 619-О-П, от 13 октября 2009 г. N 1309-О-О и др.).
Из изложенного следует, что законодательство в сфере регистрационного учета граждан в Российской Федерации не закрепляет определенного приоритета регистрации по месту жительства перед регистрацией по месту пребывания.
Как следует из материалов дела, дети административного истца - Подшивалов И.И., Ковальчук Д.А. и Ковальчук Д.А. зарегистрированы по месту пребывания в квартире, расположенной по адресу: Республика Карелия, г. < ... > , в которой зарегистрирована по месту жительства их мать Ковальчук А.Ю. Двое из них - Подшивалов И.И. и Ковальчук Д.А. являются собственниками этой квартиры по 1/4 доле в праве собственности.
Подшивалов И.И. и Ковальчук Д.А. получают образование в образовательных учреждениях г. Сортавалы, в подтверждение чего в дело представлены копии договоров с муниципальным казенным общеобразовательным учреждением Сортавальского муниципального района Республики Карелия Основная общеобразовательная школа N 4 от 21 августа 2017 года, а также с муниципальным казенным дошкольным общеобразовательным учреждением Сортавальского муниципального района Республики Карелия Центр развития ребенка - детский сад N 7 "Ромашка" от 7 сентября 2017 года.
Сведений о том, что семья административного истца реализовала право на получение земельного участка, предусмотренное подпунктом 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации, по месту постоянной регистрации детей в Мурманской области, в деле не имеется.
Учитывая, что право лиц, имеющих троих и более детей, на получение земельного участка в собственность бесплатно связано в силу приведенного выше правового регулирования только с фактом проживания этих лиц с детьми на территории Республики Карелия, который не может зависеть от наличия или отсутствия регистрации по месту жительства в этом регионе, а семья Ковальчук А.Ю. с тремя несовершеннолетними детьми, как указано в административном исковом заявлении, постоянно проживает на территории Республики Карелия, вывод судов об отсутствии оснований для постановки этой семьи на учет в качестве многодетной семьи, имеющей право на бесплатное получение в собственность земельного участка для индивидуального жилищного строительства, со ссылкой на необходимость регистрации по месту жительства в названном субъекте Российской Федерации не соответствует подлежащим применению в данном споре нормам права.
Между тем, судебные инстанции положения приведенных норм материального права к спорным отношениям не применили, не дали правовой оценки доводам административного истца о незаконности отказа в постановке на учет в качестве многодетной матери на получение в собственность земельного участка.
При таких обстоятельствах, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, установив, что допущенные судебными инстанциями нарушения норм материального и процессуального права являются существенными, повлекли принятие незаконных судебных актов, считает необходимым отменить решение суда первой инстанции и апелляционное определение и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Сортавальского городского суда Республики Карелия от 22 августа 2018 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 15 ноября 2018 года отменить, направить дело на новое рассмотрение в Сортавальский городской суд Республики Карелия в ином составе судей.