ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 февраля 2018 г. N 45-АПГ17-24
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Хаменкова В.Б.
судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.
при секретаре Горенко А.А
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Местной общественной организации "Первоуральское городское общество защиты животных" о признании недействующими статьи 1, подпункта 1 пункта 2 статьи 5 Закона Свердловской области от 3 декабря 2014 г. N 110-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, государственным полномочием Свердловской области по организации проведения мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных собак" по апелляционной жалобе административного истца на решение Свердловского областного суда от 20 октября 2017 г., которым отказано в удовлетворении заявления.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., возражения на доводы апелляционной жалобы представителя Губернатора Свердловской области Шахматова В.В., представителя Законодательного Собрания Свердловской области Лысакова В.В., представителя Департамента ветеринарии Свердловской области Гурьевой Н.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Статьей 1 Закона Свердловской области от 3 декабря 2014 г. N 110-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, государственным полномочием Свердловской области по организации проведения мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных собак" (далее - Областной закон N 110-ОЗ), первоначальный текст которого опубликован в "Областной газете", 5 декабря 2014 г., N 225, определено, что названным законом регулируются отношения, связанные с наделением органов местного самоуправления упомянутым полномочием, в том числе в части проведения мероприятий по эвтаназии отловленных безнадзорных собак.
Областной закон N 110-ОЗ в пункте 2 статьи 5 определяет для осуществления каких конкретно расходов предоставляются субвенции из областного бюджета бюджетам муниципальных образований на осуществление переданного этим законом государственного полномочия.
В частности, согласно подпункту 1 указанного пункта субвенции предоставляются на мероприятия по регулированию численности безнадзорных собак, включая эвтаназию отловленных безнадзорных собак.
Порядок отлова и содержания отловленных безнадзорных собак на территории Свердловской области (далее - Порядок) утвержден постановлением Правительства Свердловской области 7 октября 2015 г. N 917-ПП.
Местная общественная организация "Первоуральское городское общество защиты животных" обратилась в суд с административным иском о признании недействующими приведенных правовых норм регионального закона, а также отдельных положений Порядка в той части, в которой они предусматривают эвтаназию отловленных безнадзорных собак.
Определением Свердловского областного суда от 28 сентября 2017 г. производство по административному делу в части требований, касающихся Порядка, прекращено на основании пункта 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с тем, что оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.
В обоснование требований административный истец сослался на противоречие оспариваемых норм Областного закона N 110-ОЗ положениям статей 137, 230 - 232 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", статей 8 и 29 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", считая нарушенными свои права и законные интересы как субъекта отношений, регулируемых названным законом.
По мнению Местной общественной организации "Первоуральское городское общество защиты животных", Законодательное собрание Свердловской области, приняв оспариваемые правовые предписания об эвтаназии безнадзорных животных, вышло за пределы полномочий, предоставленных им федеральным законодательством, поскольку органы государственной власти субъектов Российской Федерации не наделены государственными полномочиями на принятие таких действий по организации проведения мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных, как эвтаназия отловленных безнадзорных собак, которая федеральным законодателем не определена в качестве мероприятия по регулированию численности безнадзорных животных.
Решением Свердловского областного суда от 20 октября 2017 г. требования об оспаривании отдельных положений Областного закона N 110-ОЗ оставлены без удовлетворения.
В апелляционной жалобе Местной общественной организации "Первоуральское городское общество защиты животных" ставится вопрос об отмене судебного акта ввиду нарушения норм материального права и принятии нового решения об удовлетворении административного искового заявления.
Относительно апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором, Законодательным Собранием Свердловской области, Губернатором Свердловской области, Департаментом ветеринарии Свердловской области поданы возражения о несостоятельности доводов жалобы и законности судебного решения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание административный истец не явился.
На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в его отсутствие.
Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе и возражениях относительно жалобы (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемые административным истцом нормы приняты Законодательным Собранием Свердловской области в рамках полномочий и компетенции данного органа по вопросу, относящемуся к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, с соблюдением установленной законом процедуры принятия и опубликования нормативных правовых актов, и не противоречат федеральному законодательству.
Позиция суда построена на правильном применении и толковании норм материального права, регулирующих спорные отношения.
Законодательство Российской Федерации в области охраны и использования животного мира и среды его обитания основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире", Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 г. N 4979-1 "О ветеринарии" (далее - Закон о ветеринарии), Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ), Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 232-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", Гражданского кодекса Российской Федерации, иных законов и принимаемых в соответствии с ними подзаконных актов, в том числе Санитарных правил СП 3.1.096-96 и Ветеринарных правил ВП 13.3.1103-96 "Профилактика и борьба с заразными болезнями, общими для человека и животных". 13. Бешенство", утвержденных Госкомсанэпиднадзором России 31 мая 1996 г. N 11 и Минсельхозпродом России 18 июня 1996 г. N 23 (далее - Санитарные и ветеринарные правила профилактики и борьбы с заразными болезнями).
Вместе с тем федеральным законодательством не урегулированы отношения, возникающие по поводу безнадзорных животных, не являющихся объектами животного мира, включая вопросы их содержания, использования, охраны, обращения с безнадзорными животными, а также не регламентирован порядок содержания безнадзорных животных.
В круг полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации наряду с решением вопросов организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, после внесения в подпункт 49 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) изменений Федеральным законом от 30 марта 2015 г. N 64-ФЗ включена организация проведения мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных.
По смыслу приведенного законоположения федеральный законодатель решение вопроса регулирования численности безнадзорных животных, как источника болезней, путем проведения мероприятий, связанных как с их отловом, так и с содержанием, отнес к государственным полномочиям субъектов Российской Федерации, следовательно, органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в данной сфере общественных отношений и в установленном законом порядке наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов, что прямо предусмотрено пунктом 6 статьи 26.3 названного выше закона.
В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Федерального закона N 184-ФЗ субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов, которое в силу предписаний Конституции Российской Федерации (части 2 и 5 статьи 76) должно соответствовать действующим федеральным нормам, не нарушать основных принципов государственно-правового устройства, в частности, принципов разделения вопросов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Полномочиями в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения обладают Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения является расходным обязательством Российской Федерации, а осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий является расходным обязательством субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 2 Федерального закона N 52-ФЗ).
Согласно статье 3 Закона о ветеринарии организация проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных и их лечению, защита населения от болезней, общих для человека и животных, относится к полномочиям субъекта Российской Федерации в области ветеринарии за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.
Санитарные и ветеринарные правила профилактики и борьбы с заразными болезнями предусматривают умерщвление всех выявленных больных бешенством животных, а также собак и кошек, подозрительных по заболевании.
На федеральном уровне проведение эвтаназии предусмотрено "ОК 010-2014 (МСКЗ-08). Общероссийский классификатор занятий", принятым и введенным в действие приказом Росстандарта от 12 декабря 2014 г. N 2020-ст, разделом 4.4 "МУ 1.2.2741-10.1.2. Гигиена, токсикология, санитария. Порядок отбора проб для выявления и идентификации наноматериалов в лабораторных животных. Методические указания", утвержденными Роспотребнадзором 23 сентября 2010 г., предусматривающими методы гуманной эвтаназии животных, Правилами оказания платных ветеринарных услуг, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 6 августа 1998 г. N 898.
Приведенные нормы федерального законодательства в их взаимосвязи подтверждают правильность вывода суда первой инстанции о соответствии оспариваемых региональных предписаний нормативным правовым актам, имеющим большую силу.
Является правомерным суждение суда первой инстанции о соответствии оспариваемых норм Областного закона N 110-ОЗ, предусматривающих возможность эвтаназии безнадзорных собак, положениям статьи 137 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которым при осуществлении прав не допускается жестокое обращение с животными, противоречащее принципам гуманности, если эвтаназия применяется в целях прекращения страданий нежизнеспособного животного, если они не могут быть прекращены иным способом.
Суд первой инстанции верно признал несостоятельным утверждение административного истца о противоречии статьи 1, подпункта 1 пункта 2 статьи 5 регионального закона статьям 230 - 232 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку оспариваемые нормы не устанавливают и не регулируют отношения, связанные с задержанием безнадзорных животных, приобретением в отношении них права собственности, возмещением расходов на содержание безнадзорных животных и вознаграждением за них.
При этом суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что Областной закон N 110-ОЗ не регламентирует порядок и условия проведения эвтаназии (быстрое и безболезненное умерщвление безнадзорного животного, не вызывающее у него ощущения тревоги или страха), а включает ее в состав мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию, защите населения от болезней, общих для человека и животных и относит к государственному полномочию субъекта Российской Федерации по регулированию численности безнадзорных собак, что не противоречит федеральному законодательству.
Таким образом, суд первой инстанции правильно признал административный иск не подлежащим удовлетворению и принял законное решение.
Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, основаны на неверном толковании предписаний материального права, не опровергают правильность позиции суда первой инстанции по существу спора и не влекут отмену обжалуемого судебного акта.
Существенных нарушений норм процессуального права, являющихся в силу статьи 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловным основанием для отмены решения, судом не допущено.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Свердловского областного суда от 20 октября 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Местной общественной организации "Первоуральское городское общество защиты животных" - без удовлетворения.