ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 20 декабря 2017 г. N 41-АПГ17-12
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Зинченко И.Н. и Николаевой О.В.
при секретаре Тимохине И.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам Маноцкова М.К., Николенко И.В. и Чернявской В.Г., а также Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области и администрации Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области на решение Ростовского областного суда от 31 августа 2017 года, которым отказано в удовлетворении административных исков Маноцкова М.К., Николенко И.В. и Чернявской В.Г., а также акционерного общества "Донтрансгидромеханизация", Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области и администрации Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области об оспаривании постановления администрации Ростовской области от 8 сентября 2005 года N 120 "О создании государственного природоохранного учреждения Ростовской области "Природный парк "Донской" и постановления администрации Ростовской области от 21 сентября 2006 года N 389 "Об утверждении Положения о природном парке "Донской" и внесении изменений в постановление администрации Ростовской области от 8 сентября 2005 года N 120".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., а также возражение против удовлетворения апелляционных жалоб представителя министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области Новик А.А. и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Переслегиной Е.П., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
8 сентября 2005 года администрация Ростовской области издала постановление N 120. Данным нормативным правовым актом постановлено создать государственное природоохранное учреждение Ростовской области "Природный парк "Донской" (пункт 1) и были установлены границы территорий, входящих в природный парк "Донской" (пункт 2); описание этих границ приведено в приложении к указанному постановлению.
21 сентября 2006 года администрация Ростовской области издала постановление N 389, которым было утверждено Положение о природном парке "Донской", а также были внесены изменения в названное выше постановление администрации Ростовской области: границы территорий, входящих в природный парк "Донской", описаны в иной редакции.
Маноцков М.К., Николенко И.В. и акционерное общество "Донтрансгидромеханизация" обратились в Ростовский областной суд с административными исковыми заявлениями, в которых просили признать недействующими постановление администрации Ростовской области "О создании государственного природоохранного учреждения Ростовской области "Природный парк "Донской" и постановление администрации Ростовской области "Об утверждении Положения о природном парке "Донской" со дня их издания.
Чернявская В.Г., а также Собрание депутатов Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области и администрация Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области обратились в Ростовский областной суд с административными исковыми заявлениями, в которых просили признать недействующим постановление администрации Ростовской области "Об утверждении Положения о природном парке "Донской" со дня его издания.
В обоснование своих требований заявители ссылались на то, что оспариваемые нормативные правовые акты противоречат конституционным принципам, обеспечивающим права и свободы человека, а также отдельным положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" и Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", необоснованно ограничивают возможности реализации владельцами земельных участков, вошедших в территорию природного парка "Донской", своих правомочий, и препятствуют осуществлению функций органов местного самоуправления.
Решением Ростовского областного суда от 31 августа 2017 года в удовлетворении административных исков отказано.
В апелляционных жалобах Маноцков М.К., Николенко И.В. и Чернявская В.Г., а также Собрание депутатов Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области и администрация Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области просят решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административных исков.
Апелляционные жалобы поддержаны правительством Ростовской области в письменном отзыве.
Относительно доводов апелляционных жалоб министерством природных ресурсов и экологии Ростовской области и прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.
В соответствии с пунктом 1 статьи 58 Федерального закона "Об охране окружающей среды" природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории.
Согласно пункту 1 статьи 18 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" природные парки являются особо охраняемыми природными территориями регионального значения, в границах которых выделяются зоны, имеющие экологическое, культурное или рекреационное назначение, и соответственно этому устанавливаются запреты и ограничения экономической и иной деятельности.
Исходя из оспариваемых нормативных правовых актов, территория природного парка "Донской" состоит из двух обособленных участков: "Дельта Дона" (расположен на территории Азовского, Мясниковского и Неклиновского районов Ростовской области, площадь 30 212 га) и "Островной" (расположен на территории Цимлянского района Ростовской области, площадь 13 907,38 га). На территории парка выделены следующие функциональные зоны: природоохранная, буферная (территория, отделяющая природоохранную зону от других функциональных зон и предназначенная для защиты природных резерватов от непосредственного воздействия, образуемого различными видами деятельности), зона рекреации, туристско-административная (охватывает земли поселений, расположенных на территории парка, предназначена для поддержания благоприятной для проживания среды и организации сервисного обслуживания населения и посетителей парка), агрохозяйственная (предназначена для создания благоприятной среды для проживания местного населения, производства сельскохозяйственной продукции). Зоны выделены с учетом мест концентрации биологического разнообразия, в том числе видов флоры и фауны, подлежащих охране, хозяйственного состояния территории. Для каждой зоны в Положении, утвержденном постановлением от 21 сентября 2006 года N 389, оговорены особенности правового режима с ограничениями.
Пунктом 1 статьи 19 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" было закреплено, что решение об образовании природных парков принимают органы государственной власти субъектов Российской Федерации по представлению федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что решение о создании природного парка "Донской" принято администрацией Ростовской области в пределах компетенции, определенной приведенной нормой, по представлению территориального Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ростовской области. Учитывая, что создание природного парка "Донской" не было связано с изъятием земельных участков или водных пространств, используемых для общегосударственных нужд, в силу пункта 2 статьи 19 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" согласование создания парка с Правительством Российской Федерации не требовалось. Утверждение положения о природном парке, в соответствии с пунктом 6 статьи 21 этого же федерального закона, относится к компетенции органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Доводы административных истцов о том, что предусмотренные оспариваемым Положением конкретные особенности, зонирование и режим природного парка в нарушение пункта 6 статьи 21 указанного федерального закона не были согласованы с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и соответствующими органами местного самоуправления, судом первой инстанции были опровергнуты. Проект устройства природного парка (I этап - схема функционального зонирования), выполненный обществом с ограниченной ответственностью "Южгипрозем" и согласованный с уполномоченным федеральным органом и органами местного самоуправления, судом был исследован. В данном проекте содержатся разделы, в которых приведены описание разработанного функционального зонирования территории природного парка и режимы природопользования в природном парке по функциональным зонам с описанием видов деятельности, запрещенных, ограниченных и разрешенных в той или иной зоне парка. Описание функционального зонирования и правовых режимов территории парка воспроизведено в оспариваемом Положении.
Зонирование территории природного парка и дифференциация правовых режимов каждой из зон установлены на основании научно обоснованных результатов комплексного экологического обследования территории, изложенных в проекте функционального зонирования, получившего во исполнение требований статьи 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" положительное заключение государственной экологической экспертизы.
На основании пункта 4 статьи 18 указанного федерального закона утверждение заключения, подготовленного экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, является актом, подтверждающим соответствие порядка проведения государственной экологической экспертизы требованиям этого же федерального закона и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. С учетом данной нормы судом первой инстанции правомерно не принята во внимание ссылка административных истцов на нарушение требований статьи 14 названного федерального закона, регламентирующей порядок проведения государственной экологической экспертизы.
Суд первой инстанции обоснованно посчитал, что законодательством не предусмотрено получение согласия на создание природного парка, утверждение его границ и правовых режимов со всеми правообладателями земельных участков, находящихся на территории создаваемого парка, в связи с чем судом правильно отклонен довод административного истца Маноцкова М.К. об отсутствии такого согласия.
Положения статьи 18 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" и пункта 8 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации допускают нахождение природных парков не только на землях, предоставленных им в бессрочное (постоянное) пользование, но и на землях иных пользователей, собственников.
Поэтому, как верно отметил суд первой инстанции, тот факт, что территории, отведенные под природный парк, не были переданы государственному природоохранному учреждению Ростовской области "Природный парк "Донской" в постоянное (бессрочное) пользование, правового значения не имеет.
Пунктом 4 оспариваемого Положения оговорено, что природный парк создан без изъятия земель у собственников, владельцев и пользователей.
Положения статьи 83 Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующие вопросы, касающиеся понятия земель населенных пунктов и понятия их границ, не исключают наличия в пределах границ населенных пунктов особо охраняемых природных территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное значение.
Согласно пункту 10 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными статьями 94 - 100 Земельного кодекса Российской Федерации. Аналогичные положения закреплены в части 12 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Суд первой инстанции правомерно исходил из того, что необходимость перевода таких земельных участков в соответствующую категорию земель законодательством не установлена. С учетом приведенных выше норм данный вывод не противоречит закрепленному в подпункте 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации принципу деления земель по целевому назначению, а также положениям, закрепленным в статьях 8, 77 и 83 Земельного кодекса Российской Федерации.
Таким образом, суд первой инстанции обоснованно признал несостоятельными доводы административных истцов о том, что при создании природного парка обязательно должен быть решен вопрос о переводе земель в категорию земель особо охраняемых природных территорий и о недопустимости включения в состав территории природного парка земель населенных пунктов.
Являются правильными и суждения суда первой инстанции о несостоятельности ссылок административных истцов на нарушение конституционных гарантий прав собственников земельных участков и противоречие оспариваемых нормативных правовых актов положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющим содержание правомочий собственников и иных владельцев недвижимого имущества.
Свобода реализации правообладателями вещных прав на землю не является абсолютной и может осуществляться только в той мере, которая не наносит ущерба окружающей среде, не нарушает прав и законных интересов иных лиц, не противоречит закону и законодательно установленным ограничениям оборота и использования земли.
Возможность ограничения прав и свобод правообладателей, населения, иных лиц при создании особо охраняемых природных территорий прямо предусмотрена законодательством об охране окружающей среды и об особо охраняемых природных территориях.
Согласно пунктам 1, 3 и 4 статьи 21 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" на территориях природных парков устанавливаются различные режимы особой охраны и использования в зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков. На территориях природных парков запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры. В границах природных парков могут быть запрещены или ограничены виды деятельности, влекущие за собой снижение экологической, эстетической, культурной и рекреационной ценности их территорий.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации согласна с выводом суда первой инстанции о том, что содержание ограничений, установленных оспариваемым Положением, предписаниям федерального законодательства не противоречит.
Доводы административных истцов о неопределенности утвержденных оспариваемыми нормативными правовыми актами границ природного парка в связи с неуказанием в текстах этих актов координат поворотных точек границ и невнесением этих границ в государственный кадастр недвижимости судом первой инстанции обоснованно признаны ошибочными.
Как верно отметил суд первой инстанции, действовавшим на момент издания оспариваемых постановлений законодательством не была установлена обязательность указания в актах о создании особо охраняемых природных территорий их географических координат. Описание границ природного парка в данных постановлениях приведено со ссылками на существующие ориентиры. Обстоятельств о том, что после издания этих постановлений возникали споры о границах территорий, судом не установлено.
Из материалов исследованного судом первой инстанции землеустроительного дела следует, что после принятия постановления администрации Ростовской области от 21 сентября 2006 года N 389 по содержащимся в нем описаниям границ природного парка и его функциональных зон произведено установление границ на местности. В предусмотренном законом порядке местоположение границ согласовано с правообладателями смежных участков.
Границы природного парка отражены в схемах территориального планирования области, районов, поселений, что подтверждено письмами министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области, и подлежали учету при определении назначения соответствующих участков и их использовании.
Во исполнение вступившего в законную силу решения Первомайского районного суда города Ростова-на-Дону Ростовской области от 13 сентября 2016 года, принятого по административному иску Ростовского межрайонного природоохранного прокурора, в 2016 году в государственный кадастр недвижимости внесены необходимые сведения о границах природного парка. Дата внесения этих сведений в кадастр, как верно посчитал суд первой инстанции, не влияет на оценку законности оспариваемых постановлений, поскольку подобные сведения не подлежали внесению в кадастр до издания оспариваемых актов.
Суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что наличие или отсутствие в государственном кадастре недвижимости сведений о границах природного парка как о зоне с особыми условиями использования территорий не свидетельствует о том, что данные границы не были установлены, и не влияет на факт существования природного парка в описанных в оспариваемых постановлениях границах. Ограничение деятельности собственников земельных участков, расположенных в границах природного парка, возникает в силу закона с момента образования парка и установления его границ.
Кроме этого, суд первой инстанции правомерно обратил внимание на то, что административные истцы приобрели права на соответствующие земельные участки, находящиеся в различных функциональных зонах природного парка, после создания последнего и установления его границ, в связи с чем не имеется оснований для вывода о нарушении их прав при издании оспариваемых постановлений.
Также правомерно суд первой инстанции не принял во внимание ссылки административных истцов на недостаточную информированность населения и хозяйствующих субъектов о расположении природного парка и особенностях правового режима использования земель, поскольку они затрагивают вопросы правоприменения и не могут свидетельствовать о противоречии оспариваемых актов нормам, имеющим большую юридическую силу.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации согласна с выводами суд первой инстанции о том, что изменение в последующем позиции органов государственной власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления относительно необходимости сохранения режимов охраны на тех или иных территориях, ранее включенных в природный парк, не свидетельствует о незаконности ранее принятых актов о создании природного парка, установлении его границ и правового режима территории.
Доводы Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области и администрации Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области о противоречии оспариваемых постановлений пункту 4 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации обоснованно отклонены судом первой инстанции, поскольку оспариваемые постановления не предписывают использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для целей, не связанных с ведением сельского хозяйства.
При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для признания оспариваемых постановлений администрации Ростовской области недействующими. Оснований не согласиться с выводами суда Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит.
Обжалуемое решение суда является законным и обоснованным. Доводы апелляционных жалоб служить поводом для отмены состоявшегося решения суда не могут, поскольку данные доводы основаны на неверном истолковании норм материального права.
На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Ростовского областного суда от 31 августа 2017 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Маноцкова М.К., Николенко И.В., Чернявской В.Г., администрации Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области и Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области - без удовлетворения.