ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 18 января 2017 г. N 35-АПГ16-10
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.
при секретаре Тимохине И.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Главы города Кимры Андреева Р.В. об оспаривании положений решения Кимрской городской Думы от 25 февраля 2016 г. N 76 "О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования город Кимры Тверской области" по апелляционной жалобе Главы города Кимры Андреева Р.В. на решение Тверского областного суда от 8 сентября 2016 г., которым заявление оставлено без удовлетворения.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя административного истца Ковалева М.Е., поддержавшего доводы жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации,
установила:
решением Кимрской городской Думы от 25 февраля 2015 г. N 76 (далее - решение Думы от 25 февраля 2016 г.), опубликованным 25 апреля 2016 г. в информационном бюллетене Кимрской городской Думы "Народный депутат", N 11, внесены изменения и дополнения в Устав муниципального образования "Город Кимры Тверской области", принятый решением Кимрского городского Собрания от 4 августа 2005 г. N 67, в том числе в статьи 21 и 27 названного муниципального правового нормативного акт, которые изложены в новой редакции (далее - Устав).
Статья 21 Устава определяет полномочия Кимрской городской Думы, к компетенции которой, кроме исключительной, согласно пункту 2 относятся:
избрание из своего состава председателя Кимрской городской Думы (подпункт 1),
принятие решения об избрании и освобождении от должности заместителей председателя Кимрской городской Думы, заслушивание отчетов об их работе (подпункт 15),
согласования назначения на должность и освобождения от должности заместителей главы администрации, главного архитектора, начальника управления финансов, заведующего отделом образования, председателя Комитета по управлению имуществом, руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций (пункт 22),
согласования приватизации служебного жилья муниципального образования город Кимры Тверской области (пункт 23).
Полномочия Главы города Кимры установлены статьей 27 Устава, подпунктом 5 пункта 2 которой Глава города Кимры, исполняя полномочия Главы администрации города Кимры, назначает и освобождает от должности перечисленных в подпункте 22 пункта 2 статьи 21 Устава лиц после согласования с Кимрской городской Думой.
Пунктом 5 решения Думы от 25 февраля 2016 г. предусмотрено, что оно вступает в силу со дня его подписания, за исключением пункта 1 о внесении изменений в отдельные статьи Устава, который вступает в силу после государственной регистрации и официального опубликования.
Глава города Кимры Андреев Р.В. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими приведенных правовых предписаний, указав в обоснование требований об их противоречии Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральному закону от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", Федеральному закону от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях".
По мнению административного истца, наличие у представительного органа местного самоуправления полномочия согласовывать назначения на должность и освобождения от должности должностных лиц местной администрации и решения о приватизации служебного жилья, не предусмотренного федеральным законодательством, является незаконным вмешательством в компетенцию исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления.
Кроме этого, с точки зрения Андреева Р.В., пункт 5 решения Думы от 25 февраля 2016 г. не соответствует части 8 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), поскольку внесенные данным решением изменения в Устав не должны распространяться на действующего Главу города Кимры.
Решением Тверского областного суда от 8 сентября 2016 г. административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.
В апелляционной жалобе Андреев Р.В. просит судебный акт отменить, как основанный на неправильном применении норм материального права, и принять новое решение об удовлетворении требований.
Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
Суд первой инстанции, признавая требования административного истца в отношении пункта 5 решения Думы от 25 февраля 2016 г. несостоятельными, пришел к правильному выводу о том, что оспариваемая норма не противоречит федеральным законам и иным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.
Согласно предписаниям статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (абзац первый части 8).
Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления (за исключением полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений (абзац второй части 8 этой же статьи).
Проанализировав изменения, внесенные в Устав решением Думы от 25 февраля 2016 г., суд обоснованно указал, что поскольку оспариваемым административным истцом муниципальным правовым актом структура и полномочия органов местного самоуправления не изменяются, порядок вступления его в силу определяется абзацем первым части 8 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ.
Правомерно суд первой инстанции не усмотрел оснований для признания недействующими положения подпунктов 1 и 15 пункта 2 статьи 21 Устава об избрании из своего состава председателя Кимрской городской Думы, принятии решения об избрании и освобождении от должности заместителей председателя Кимрской городской Думы, заслушивании отчетов об их работе, сделав верное заключение о том, что эти нормы направлены на решение вопросов организации деятельности представительного органа местного самоуправления и отнесены к компетенции данного органа.
Отсутствие в Уставе нормы, предусматривающей право Кимрской городской Думы освобождать от должности председателя представительного органа и заслушивать отчеты о его работе, как обоснованно указал суд первой инстанции, не свидетельствует о противоречии оспариваемого муниципального правового акта законодательству, имеющему большую силу, поскольку обязательность такого правового регулирования в уставе муниципального образования не установлена Федеральным законом N 131-ФЗ, данные вопросы относятся к регламенту Кимрской городской Думы, устанавливающему порядок избрания председателя, заместителей председателя и распределение полномочий между ними.
Вместе с тем Судебная коллегия считает ошибочной позицию суда первой инстанции об отсутствии правовых оснований для признания недействующими подпунктов 22 и 23 пункта 2 статьи 21 и подпункта 5 пункта 2 статьи 27 Устава.
Отказывая в удовлетворении требований в этой части, суд первой инстанции указал, что установленная приведенными муниципальными нормами обязательность согласования назначения на должность и освобождения от должности заместителей главы администрации, главного архитектора, начальника управления финансов, заведующего отделом образования, председателя Комитета по управлению имуществом, руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций, а также приватизации служебного жилья муниципального образования город Кимры Тверской области не противоречит Федеральному закону N 131-ФЗ и не нарушает компетенцию Главы города Кимры, возглавляющего администрацию города Кимры.
Суд первой инстанции также пришел к заключению о том, что названные правовые предписания не нарушают положения Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", поскольку данными федеральными законами не исключается возможность согласования с представительным органом местного самоуправления назначения на должность муниципальных служащих, руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций.
Кроме этого, по мнению суда первой инстанции, решение о необходимости согласования приватизации служебного жилья городской Думой принято в пределах установленной законом компетенции представительного органа местного самоуправления, поскольку в силу пункта 5 части 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, является прерогативой представительного органа муниципального образования.
При этом суд первой инстанции сослался на Конституцию Российской Федерации, закрепляющую принцип самостоятельности решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью посредством местного самоуправления через органы местного самоуправления, которые самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (часть 1 статьи 130 и части 1 статьи 132).
В обоснование своей позиции суд также привел требования части 3 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ о том, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, принятие которого отнесено частью 10 статьи 35 названного закона к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления, так же как и определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, определения порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий.
Между тем, разрешая требования Андреева Р.В. о противоречии подпунктов 22 и 23 пункта 2 статьи 21 и подпункта 5 пункта 2 статьи 27 Устава имеющему большую силу законодательству, суд первой инстанции неправильно истолковал приведенные законоположения, а также не учел иные подлежащие применению по настоящему административному делу нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения.
Административным истцом не оспаривалось, что уставом муниципального образования согласно пункту 4 части 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ должны определяться, помимо прочего, структура и порядок формирования органов местного самоуправления, что в силу части 2 этой же статьи уставом могут регулироваться иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Однако, как правильно констатировал Андреев Р.В., по смыслу части 2 статьи 44 названного федерального закона иные, прямо не предусмотренные положениями данной статьи вопросы, закрепляемые в уставе муниципального образования, не должны противоречить федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации.
Анализ содержания статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ об уставе муниципального образования опровергает вывод суда о праве городской Думы установить обязательность согласования назначения на должность и освобождения от должности заместителей главы администрации, главного архитектора, начальника управления финансов, заведующего отделом образования, председателя Комитета по управлению имуществом, руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций.
Действительно, пункт 5 части 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ предусматривает обязательность установления в уставе муниципального образования наименования и полномочий выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.
Однако из этого правового предписания не следует, что представительный орган местного самоуправления, который наряду с главой муниципального образования, местной администрацией (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) и иными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления, предусмотренными уставом муниципального образования и обладающими собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, составляет структуру органов местного самоуправления (часть 1 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ), вправе закрепить по своему усмотрению любые полномочия.
Федеральный законодатель в названной статье четко определил границы правового регулирования, содержащегося в уставе, закрепив перечень вопросов, которые в обязательном порядке должны найти отражение в уставе. Именно в пределах обозначенных в названной норме вопросов возможно правовое регулирование, которое не должно противоречить федеральному законодательству.
Федеральный законодатель определил полномочия представительного органа местного самоуправления путем установления в части 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ исчерпывающего перечня вопросов, находящихся в исключительной компетенции этого органа, предусмотрев в части 11 положение, согласно которому иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Из буквального толкования приведенных федеральных норм следует, что иными полномочиями представительные органы местного самоуправления могут быть наделены уставом только в том случае, если такие полномочия допускаются федеральными законами.
Вместе с тем на федеральном уровне отсутствует нормативный правовой акт, предоставляющий право представительному органу местного самоуправления каким-либо образом участвовать в исполнительно-распорядительных действиях главы муниципального образования или администрации местного самоуправления.
Федеральный закон N 131-ФЗ установил, что местной администрацией, являющейся исполнительно-распорядительным органом муниципального образования и имеющей в соответствии с уставом муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения, руководит глава местной администрации на принципах единоначалия, которым является либо глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности (части 1 и 2 статьи 37).
Представительный орган местного самоуправления вправе по представлению главы местной администрации утвердить структуру местной администрации, иных полномочий по формированию местной администрации не предоставлено (часть 8 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ).
Отнесение к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления Федеральным законом N 131-ФЗ определения порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, не означает, что федеральный законодатель одновременно предоставил этому органу право участвовать в назначении их руководителей посредством предварительного согласования названного вопроса.
В соответствии с пунктом 1 статьи 114 Гражданского кодекса Российской Федерации унитарное предприятие создается от имени публично-правового образования решением уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления.
Правовое положение муниципального унитарного предприятия в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации права и обязанности собственников их имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарного предприятия определяет Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях".
Подпунктами 7 и 8 пункта 1 статьи 20 поименованного закона установлено, что назначает на должность руководителя унитарного предприятия, заключает с ним, изменяет и прекращает трудовой договор в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами, согласовывает прием на работу главного бухгалтера унитарного предприятия, заключение с ним, изменение и прекращение трудового договора собственник имущества унитарного предприятия.
Как следует из пункта 1 статьи 26, подпункта 1 пункта 1 статьи 27, подпункта 4 пункта 2 статьи 32, пункта 1 статьи 40 и пункта 5 статьи 41 Устава в их системном единстве, Глава города Кимры является высшим должностным лицом муниципального образования, возглавляет администрацию города Кимры и на основе единоначалия руководит ее работой, представляет город Кимры в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования. Исполняя полномочия Главы администрации города Кимры, Глава города Кимры осуществляет управление, распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Кимры, как руководитель администрации города Кимры осуществляет функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений.
Следовательно, городская Дума не является органом местного самоуправления, уполномоченным от имени муниципального образования город Кимры как собственника имущества муниципальных предприятий, созданных данным публично-правовым образованием на осуществление в отношении них функций и полномочий учредителя, включая принятие решения о приеме на работу должностных лиц таких предприятий.
Таким образом, Кимрская городская Дума не вправе была относить к своим полномочиям принятие решений о согласовании назначения на должность и освобождения от должности заместителей главы администрации, главного архитектора, начальника управления финансов, заведующего отделом образования, председателя Комитета по управлению имуществом, руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций.
Поскольку частью 2 статьи 4 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 г. N 1541-I "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" установлено, что решения о приватизации служебных жилых помещений принимают собственники жилищного фонда или уполномоченные ими органы, а также предприятия, за которыми закреплен жилищный фонд на праве хозяйственного ведения, и учреждения, в оперативное управление которых передан жилищный фонд, с согласия собственников, Кимрская городская Дума по изложенному выше мотиву в противоречие федеральному законодательству приняла норму о согласовании с ней вопроса о приватизации служебного жилого помещения.
Таким образом, решение суда об отказе в признании недействующими подпунктов 22 и 23 пункта 2 статьи 21 и подпункта 5 пункта 2 статьи 27 Устава является незаконным, подлежит отмене с принятием нового судебного постановления об удовлетворении в этой части административного искового заявления.
Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Тверского областного суда от 8 сентября 2016 г. в части отказа в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующими подпунктов 22 и 23 пункта 2 статьи 21, подпункта 5 пункта 2 статьи 27 Устава муниципального образования "Город Кимры Тверской области" в редакции решения Кимрской городской Думой от 25 февраля 2015 г. N 76 отменить и принять в отношении этих требований новое решение.
Признать недействующими подпункт 5 пункта 2 статьи 27 в части слов "после согласования с Кимрской городской Думой", а также подпункты 22 и 23 пункта 2 статьи 21 Устава муниципального образования "Город Кимры Тверской области" в редакции решения Кимрской городской Думой от 25 февраля 2015 г. N 76 со дня принятия апелляционного определения.
В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу Главы города Кимры Андреева Р.В. - без удовлетворения.