ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 15 марта 2018 г. N 56-АПГ18-1
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Парккомплекс" о признании не действующим в части решения Думы города Владивостока от 30 июля 2015 г. N 505 "Об установлении величин корректирующего и функционального коэффициентов, применяемых при расчете арендной платы за землю в городе Владивостоке"
по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Парккомплекс" на решение Приморского краевого суда от 21 ноября 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
решением Думы города Владивостока от 30 июля 2015 г. N 505 "Об установлении величин корректирующего и функционального коэффициентов, применяемых при расчете арендной платы за землю в городе Владивостоке" (далее также - Решение N 505) утверждены на 2016 г.: величины коэффициента функционального использования, применяемого при расчете арендной платы за землю в городе Владивостоке, согласно приложению 1, величины корректирующего коэффициента, применяемого при расчете арендной платы за землю в городе Владивостоке, согласно приложению 2.
Пунктом 1 приложения 1 к Решению N 505 установлены величины коэффициентов функционального использования, применяемых при расчете арендной платы за земельные участки, предоставленные в аренду до 1 марта 2015 г., а также за земельные участки, предоставленные в аренду в порядке, предусмотренном пунктом 1 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", в том числе в отношении земельных участков для размещения автостоянок.
Решением Думы города Владивостока от 28 июля 2016 г. N 656 (далее также - Решение N 656) в Решение N 505 внесены изменения: в наименовании, по тексту решения и приложений к нему слова "на 2016 год" исключены.
Общество с ограниченной ответственностью "Парккомплекс" (далее также - Общество, ООО "Парккомплекс"), являющееся арендатором земельного участка, расположенного в городе Владивостоке и предоставленного в целях строительства подземной автостоянки, обратилось в Приморский краевой суд с уточненным административным исковым заявлением о признании не действующим с момента вступления в силу пункта 1 приложения 1 к Решению N 505 в части слов "за земельные участки, предоставленные в аренду до 1 марта 2015 года, а также", ссылаясь на отсутствие необходимого финансово-экономического обоснования и на создание оспариваемыми положениями правовой неопределенности в вопросе начисления арендных платежей, поскольку они предоставляют возможность органам местного самоуправления произвольно их трактовать и придавать обратную силу коэффициентам функционального использования. Несмотря на получение Обществом указанного земельного участка в марте 2016 г., Управление муниципальной собственности города Владивостока начислило дополнительные арендные платежи за предыдущие периоды, начиная с декабря 2015 г.
Решением Приморского краевого суда от 21 ноября 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено частично: пункт 1 приложения 1 к Решению N 505 признан не действующим с момента вступления судебного постановления в законную силу в части слов "за земельные участки, предоставленные в аренду до 1 марта 2015 года", в той мере, в которой указанные положения допускают применение коэффициентов функционального использования, установленных Решением N 505, при расчете арендной платы за периоды до 1 января 2016 г.
В апелляционной жалобе ООО "Парккомплекс" просит решение суда первой инстанции отменить и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований в полном объеме. В обоснование приводит доводы, аналогичные изложенным в административном иске. Полагает, что суд неправильно оценил факты неправомерного применения к Обществу Решения N 505 и придания ему обратной силы в нарушение статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, произвольно определил период действия коэффициента функционального зонирования только с 2016 г. Суд необоснованно отклонил довод о том, что на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта отсутствовало необходимое финансово-экономическое обоснование, содержащее развернутую характеристику его проекта, прогноз социально-экономических последствий его принятия, расчетные данные об изменении доходов бюджета Владивостокского городского округа.
Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и Думой города Владивостока представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.
Пунктами 3 и 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа отнесено владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа, осуществление муниципального земельного контроля в границах городского округа.
Согласно части 1 статьи 51 названного Закона органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Земельный кодекс Российской Федерации (далее - ЗК РФ) закрепил право органов местного самоуправления осуществлять управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности (пункт 1 статьи 5, пункт 2 статьи 11).
По вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ).
Согласно статье 65 ЗК РФ использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.
На момент принятия оспариваемого нормативного правового акта порядок определения размера арендной платы за использование земельных участков, находящихся в муниципальной собственности города Владивостока, предоставленных в аренду, регулировался муниципальным правовым актом города Владивостока от 5 марта 2008 г. N 17-МПА "Методика расчета арендной платы за пользование земельными участками на территории города Владивостока", согласно которому арендная плата за год определялась в размере ставки арендной платы от кадастровой стоимости земельного участка.
При этом ставка арендной платы рассчитывалась как произведение ставки земельного налога (Сзн), коэффициента функционального использования (Кфи) и корректирующего коэффициента (Ккор).
Аналогичный порядок определения арендной платы установлен муниципальным правовым актом города Владивостока от 10 августа 2015 г. N 208-МПА "Порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Владивостокского городского округа, предоставленные в аренду без торгов".
Указанными муниципальными правовыми актами предусматривается, что коэффициент функционального использования (Кфи) и корректирующий коэффициент (Ккор) устанавливаются Думой города Владивостока по предложению главы города Владивостока.
Как следует из материалов дела, на основании договора аренды от 24 декабря 2013 г. и соглашения о передаче прав и обязанностей от 4 марта 2016 г. ООО "Парккомплекс" является арендатором находящегося в муниципальной собственности земельного участка с кадастровым номером 25:28:040010:8465, расположенного в городе Владивостоке и предоставленного в целях строительства подземной автостоянки.
По условиям договора арендная плата устанавливается на основании расчета, производимого в установленном приведенными выше муниципальными правовыми актами порядке, в том числе с учетом коэффициентов функционального использования и корректирующего.
Решением N 505 установлены на 2016 г. величины коэффициента функционального использования, корректирующего коэффициента, в частности пунктом 1 приложения 1 - величины коэффициентов функционального использования, применяемых при расчете арендной платы за земельные участки, предоставленные в аренду до 1 марта 2015 г., а также за земельные участки, предоставленные в аренду в порядке, предусмотренном пунктом 1 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", в том числе в отношении земельных участков для размещения автостоянок.
Решением N 656 (вступившим в силу с даты опубликования - 5 августа 2016 г.) в Решение N 505 внесены изменения: в наименовании, по тексту решения и приложений к нему слова "на 2016 год" исключены.
С учетом внесенных изменений пункт 1 приложения 1 к Решению N 505 предусматривает, что величины установленных данным решением коэффициентов функционального использования применяются при расчете арендной платы за земельные участки, предоставленные в аренду до 1 марта 2015 г., а также за земельные участки, предоставленные в аренду в порядке, предусмотренном пунктом 1 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Удовлетворяя частично требования административного истца и признавая пункт 1 приложения 1 к Решению N 505 не действующим с момента вступления судебного постановления в законную силу в части слов "за земельные участки, предоставленные в аренду до 1 марта 2015 года", суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что указанные положения допускают применение коэффициентов функционального использования, установленных Решением N 505, при расчете арендной платы за периоды до 1 января 2016 г.
Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, признает их законными и обоснованными, поскольку оспариваемая норма не может расцениваться как соответствующая федеральному законодательству и допускает неоднозначное толкование ее содержания.
Согласно разъяснению Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащемуся в абзаце первом пункта 25 постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, то оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 21 января 2010 г. N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.
Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подпункты "а", "ж" пункта 3), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистическую неопределенность.
Механизм действия закона должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.
Доводы апелляционной жалобы о том, что оспариваемое положение Решения N 505 подлежит признанию не действующим с момента вступления в силу этого нормативного правового акта, подлежат отклонению, как основанные на ошибочном толковании правовых норм.
Как правильно указал суд первой инстанции, применение указанных в пункте 1 приложения 1 к Решению N 505 коэффициентов функционального использования при расчете арендной платы по договорам аренды, заключенным до 1 марта 2015 г., за периоды внесения арендных платежей, которые начинаются с 1 января 2016 г., действующему законодательству не противоречит, поскольку в редакции, действовавшей до внесения изменений Решением N 656, коэффициенты функционального использования применялись в 2016 г. Увеличение размера арендной платы по договорам, заключенным до вступления в силу нормативного правового акта, в связи с последующим изменением законодательства и с момента вступления в силу вновь принятых нормативных правовых актов не свидетельствует о придании таким нормативным правовым актам обратной силы.
Ссылки Общества в жалобе на произведенные Управлением муниципальной собственности города Владивостока в уведомлении от 10 января 2017 г. начисления дополнительных арендных платежей за предыдущие периоды, начиная с декабря 2015 г., правильность выводов суда не исключают, поскольку предметом административного спора является проверка Решения N 505 на соответствие нормам законодательства, имеющим большую юридическую силу, а не проверка законности действий указанного органа местного самоуправления.
Довод жалобы об отсутствии финансово-экономического обоснования проекта нормативного акта, прогноза социально-экономических последствий его принятия и расчетных данных подлежит отклонению, поскольку требования относительно размера установленных приложением 1 к Решению N 505 коэффициентов функционального использования Обществом не заявлялись.
Вместе с тем частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.
Судебная коллегия полагает, что обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Основания для отмены решения суда в апелляционном порядке, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отсутствуют.
С учетом изложенного Судебная коллегия, исследовав представленные материалы административного дела, проверив и оценив собранные доказательства в их совокупности, основываясь на правовом анализе приведенного федерального законодательства, не находит оснований для отмены решения суда.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Приморского краевого суда от 21 ноября 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Парккомплекс" - без удовлетворения.