ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 11 апреля 2018 г. N 78-АПГ18-1
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Маркор-Нева-Отель" о признании недействующим постановления Правительства Санкт-Петербурга от 29 мая 2013 г. N 356 "О внесении изменений в постановления Правительства Санкт-Петербурга от 15 марта 2005 года N 275, от 26 ноября 2009 года N 1379, от 30 декабря 2010 года N 1813" в части
по апелляционному представлению прокурора Санкт-Петербурга и апелляционной жалобе Правительства Санкт-Петербурга на решение Санкт-Петербургского городского суда от 12 октября 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителей Правительства Санкт-Петербурга по доверенности Боглачевой Л.И. и Семчукова А.С., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя общества с ограниченной ответственностью "Маркор-Нева-Отель" по доверенности Зиминой И.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
общество с ограниченной ответственностью "Маркор-Нева-Отель" (далее также - ООО "Маркор-Нева-Отель", общество) обратилось в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением о признании не действующим с момента принятия пункта 2 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 29 мая 2013 г. N 356 "О внесении изменений в постановления Правительства Санкт-Петербурга от 15 марта 2005 года N 275, от 26 ноября 2009 года N 1379, от 30 декабря 2010 года N 1813" (далее также - постановление Правительства Санкт-Петербурга N 356).
Пунктом 2 постановления Правительства Санкт-Петербурга N 356 внесены изменения в пункт 3.1.1 Положения о порядке определения базовых ставок арендной платы и коэффициентов, используемых в Методике определения арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга, об особых случаях и порядке определения арендной платы, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 26 ноября 2009 г. N 1379 "О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга "О Методике определения арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга" (далее - также постановление Правительства Санкт-Петербурга N 1379).
В обоснование заявленных требований общество указало, что является арендатором земельного участка, предоставленного на период производства работ по приспособлению для современного использования (под гостиничный комплекс) расположенного на нем объекта недвижимости. После истечения срока договора аренды договорные отношения возобновлены на неопределенный срок, с общества взыскана задолженность по арендным платежам по истечении срока строительства в соответствии с оспариваемой нормой в размере, значительно превышающем ранее установленный размер арендной платы.
Административный истец полагает, что установленные оспариваемой нормой условия расчета арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Санкт-Петербурга, в части применения для такого расчета кода функционального использования - 18.0 (базовая функция) в случае истечения срока строительства не соответствуют принципу экономической обоснованности, поскольку фактическое функциональное использование земельного участка, являющегося строительной площадкой, не изменилось.
Кроме того, истец полагает, что установление повышенного размера арендной платы представляет собой санкцию за неисполнение или ненадлежащее исполнение арендатором возложенных на него инвестиционным договором обязательств. Федеральным законодательством не предусмотрена повышенная арендная плата за нарушение сроков строительства, не связанного с жилищным. Оспариваемая норма устанавливает двойную ответственность за одно и то же нарушение, поскольку санкция за нарушение срока строительства уже предусмотрена инвестиционным договором.
Решением Санкт-Петербургского городского суда от 12 октября 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено частично. Признан недействующим пункт 2 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 29 мая 2013 г. N 356 "О внесении изменений в постановления Правительства Санкт-Петербурга от 15 марта 2005 года N 275, от 26 ноября 2009 года N 1379, от 30 декабря 2010 года N 1813" с момента вступления решения суда в законную силу.
Прокурор Санкт-Петербурга в апелляционном представлении указал, что судом первой инстанции необоснованно сделаны выводы о противоречии оспариваемой нормы постановления Правительства Санкт-Петербурга N 356 принципам определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, установленным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее также - Постановление N 582). Полагает необоснованным вывод суда о том, что повышение арендной платы при нарушении срока строительства является санкцией, примененной к застройщику за нарушение срока строительства, и свидетельствует о применении двух мер ответственности за одно и то же нарушение. Применение для расчета арендной платы кода функционального использования - 18.0 в случае, если невыполнение условий об окончании срока связано с ненадлежащим исполнением обязательств со стороны инвестора, вызвано необходимостью привести ее размер в соответствие с доходностью земельного участка с учетом категории земли, к которой отнесен такой земельный участок.
В апелляционной жалобе Правительство Санкт-Петербурга полагает решение суда противоречащим нормам материального права и указывает, что вывод суда о нарушении принципа необоснованных предпочтений и экономической обоснованности арендной платы является необоснованным, так как оспариваемое постановление Правительства Санкт-Петербурга N 356 не вводило новый код функционального использования, для которого было бы необходимо осуществлять расчет экономического обоснования, а лишь определило обстоятельства, при которых для расчета арендной платы не применяется льготный "строительный коэффициент 10.1, 10.2", а используется базовый код функционального использования без каких-либо исключений.
Относительно доводов, изложенных в апелляционном представлении прокурора Санкт-Петербурга и апелляционной жалобе Правительства Санкт-Петербурга, ООО "Маркор-Нева-Отель" представлены возражения.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).
Согласно положениям Конституции Российской Федерации (часть 2 статьи 9, статьи 35, 36, пункт "в" части 1 статьи 72, часть 2 статьи 76) земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона; земельное законодательство, а также вопросы владения, пользования и распоряжения землей относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить указанным федеральным законам.
Законом Санкт-Петербурга от 5 декабря 2007 г. N 608-119 "О Методике определения арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга" установлена формула, по которой производится расчет годовой арендной платы. Порядок определения коэффициентов и их значения, используемые в данной формуле, устанавливаются Правительством Санкт-Петербурга (статья 3). Кроме того, Правительство Санкт-Петербурга устанавливает порядок определения размера арендной платы, а также порядок, условия и сроки внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена (статья 7).
В рамках исполнения названного закона Правительство Санкт-Петербурга постановлением от 26 ноября 2009 г. N 1379 "О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга "О Методике определения арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга" утвердило Положение о порядке определения базовых ставок арендной платы и коэффициентов, используемых в Методике определения арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга, об особых случаях и порядке определения арендной платы (далее также - Приложение N 1 к Постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 26 ноября 2009 г. N 1379).
В дальнейшем постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 29 мая 2013 г. N 356 в указанное постановление внесены изменения (пункт 2, далее также - оспариваемые нормы).
Так, абзац четвертый пункта 3.1 Приложения N 1 к Постановлению Правительства Санкт-Петербурга N 1379 дополнен словами "за исключением случая, если невыполнение условий об окончании срока связано с ненадлежащим исполнением обязательств со стороны инвестора" (пункт 2.1 постановления Правительства Санкт-Петербурга N 356). В результате новой редакции было установлено правило, что по истечении установленного срока строительства (реконструкции) объекта недвижимости вне зависимости от продления в установленном порядке сроков строительства (реконструкции) объекта недвижимости арендная плата рассчитывается по кодам функционального использования 10.1, 10.2 без применения понижающего коэффициента Кс, за исключением случая, когда невыполнение условия об окончании срока связано с ненадлежащим исполнением обязательств со стороны инвестора.
Также пункт 3.1.1 Приложения N 1 дополнен абзацем следующего содержания: "По истечении срока реконструкции, приспособления для современного использования объекта недвижимости (здания, строения, сооружения), установленного правовым актом исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, в случае если невыполнение условия об окончании срока реконструкции, приспособления для современного использования связано с ненадлежащим исполнением обязательств со стороны инвестора, вне зависимости от продления в установленном порядке сроков реконструкции, приспособления для современного использования объекта недвижимости (здания, строения, сооружения), арендная плата рассчитывается по коду 18.0, за исключением периода, подтвержденного заключениями Комитета по управлению городским имуществом или Комитета по энергетике и инженерному обеспечению, подготавливаемыми в порядке, предусмотренном Положением о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при подготовке и принятии решения о предоставлении объектов недвижимости для строительства, реконструкции, приспособления для современного использования, утвержденным постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 30.12.2010 N 1813, в течение которого невыполнение условия об окончании срока реконструкции, приспособления для современного использования связано с ненадлежащими передачей объекта недвижимости для реконструкции, приспособления для современного использования, заключением соответствующих договоров в отношении объекта недвижимости (здания, строения, сооружения), предоставленного для реконструкции, приспособления для современного использования, и обеспечением сроков подключения к сетям инженерно-технического обеспечения и электрическим сетям (при наличии указанных обстоятельств).
Арендная плата на период, в течение которого существовали обстоятельства, указанные в абзаце пятом настоящего пункта, и который подтвержден заключениями Комитета по управлению городским имуществом или Комитета по энергетике и инженерному обеспечению, рассчитывается по коду 10.1 (пункт 2.2).
Признавая недействующим пункт 2 Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 29 мая 2013 г. N 356, суд первой инстанции сделал вывод о нарушении принципа экономической обоснованности, поскольку не проводились анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков и на коэффициент, учитывающий вид деятельности арендаторов, в случае, когда истекли сроки проектирования и строительства, реконструкции объектов недвижимости. Кроме того, суд посчитал, что установленное правовое регулирование следует рассматривать как санкцию, что не предусмотрено земельным законодательством.
Судебная коллегия полагает выводы суда ошибочными.
По общему правилу, порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена (подпункт 2 пункта 3 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации).
Обладая достаточно широкой дискрецией в указанной сфере, законодатель субъекта Российской Федерации при изменении правового регулирования не может действовать произвольно и должен, учитывая соответствующие финансово-экономические возможности, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов субъекта Российской Федерации, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.
Пунктом 2 постановления Правительства Санкт-Петербурга N 356 внесены изменения в пункт 3 постановления Правительства Санкт-Петербурга N 1379, касающегося особых случаев, порядка определения арендной платы и особенностей определения арендной платы за земельные участки, на которых осуществляется строительство жилых и нежилых объектов, в отношении которых заключены договоры аренды земельных участков на инвестиционных условиях, или для завершения строительства (реконструкции) объекта недвижимости, по истечении указанного срока строительства (реконструкции) объекта недвижимости, если невыполнение условия об окончании срока связано с ненадлежащим исполнением обязательств со стороны инвестора.
Такое правовое регулирование арендных отношений призвано обеспечить баланс публичных и частных интересов, эффективное использование земли, являющейся публичной собственностью и одновременно источником доходной части бюджетов соответствующего уровня, связанное с надлежащим использованием арендуемых земельных участков, посредством введения экономических стимулов для выполнения арендаторами взятых обязательств.
Анализ оспариваемых норм позволяет сделать вывод о том, что изменения, внесенные ими в постановление Правительства Санкт-Петербурга N 1379, не устанавливают каких-либо значений компонентов, в том числе коэффициентов, составляющих формулу определения арендной платы, а определяют лишь порядок их применения. Эти значения указаны в Приложениях к Положению о порядке определения базовых ставок арендной платы и коэффициентов, используемых в Методике определения арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга, об особых случаях и порядке определения арендной платы, которые в рамках настоящего дела не оспариваются. В связи с этим вывод суда о противоречии оспариваемых норм постановлению Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации", и несоответствие их принципу экономической обоснованности является неправомерным.
Судебная коллегия также не может согласиться с суждением суда о том, что определение порядка уплаты арендной платы в случае нарушения сроков проведения проектно-изыскательных работ либо сроков строительства или реконструкции является санкцией.
Условия договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, определяются гражданским законодательством, Земельным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами (статья 39.8 Земельного кодекса Российской Федерации).
Правовая доктрина определяет санкцию как элемент правовой нормы, предусматривающий неблагоприятные последствия для лица, нарушившего содержащееся в такой норме правило.
Гражданско-правовая санкция выражается в формах гражданско-правовой ответственности, установленной Гражданским кодексом Российской Федерации: возмещения убытков (статья 15 ГК РФ), уплаты неустойки (статья 330 ГК РФ), потери задатка (статья 381 ГК РФ) и т.д. Таким образом, применение общего порядка уплаты арендной платы, без учета особенностей определения арендной платы за земельные участки, на которых осуществляется строительство жилых и нежилых объектов на инвестиционных условиях, в случаях нарушения сроков, введенных пунктом 2.2 постановления Правительства Санкт-Петербурга N 356, нельзя отнести к гражданско-правовой санкции, установленной гражданским законодательством.
Таким образом, оспариваемые нормы, устанавливающие правила определения цены договора аренды земельных участков публичной собственности, приняты в рамках необходимой дискреции и учитывают необходимый баланс частных и публичных интересов, соответствуют нормам законодательства, имеющего большую юридическую силу. Выводы суда основаны на ошибочном толковании норм материального права, что является основанием для отмены решения суда.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 307, 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Санкт-Петербургского городского суда от 12 октября 2017 г. отменить.
В удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Маркор-Нева-Отель" отказать.