ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 9 августа 2017 г. N 9-АПГ17-10
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Корчашкиной Т.Е. и Зинченко И.Н.
при секретаре Костереве Д.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора о признании недействующими отдельных норм Правил проведения компенсационного озеленения и определения компенсационной стоимости зеленых насаждений в Нижегородской области и Методики расчета компенсационной стоимости при уничтожении (вырубке, сносе) и (или) повреждении зеленых насаждений и компенсационного озеленения, утвержденных постановлением Правительства Нижегородской области от 21 июня 2016 года N 376, по апелляционной жалобе Правительства Нижегородской области и апелляционному представлению первого заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора на решение Нижегородского областного суда от 29 марта 2017 года, которым административное исковое заявление удовлетворено частично.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора Олейник А.А., поддержавшей доводы апелляционного представления и возражений против удовлетворения апелляционной жалобы, объяснения представителей Правительства Нижегородской области Рыбарчук О.В. и Швечковой Н.И., поддержавших доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации,
установила:
постановлением Правительства Нижегородской области от 21 июня 2016 года N 376 "Об утверждении Правил проведения компенсационного озеленения и определения компенсационной стоимости зеленых насаждений в Нижегородской области и Методики расчета компенсационной стоимости при уничтожении (вырубке, сносе) и (или) повреждении зеленых насаждений и компенсационного озеленения" утверждены Правила проведения компенсационного озеленения и определения компенсационной стоимости зеленых насаждений в Нижегородской области (далее Правила) и Методика расчета компенсационной стоимости при уничтожении (вырубке, сносе) и (или) повреждении зеленых насаждений и компенсационного озеленения (далее Методика).
Постановление Правительства Нижегородской области от 21 июня 2016 года N 376 опубликовано 27 июня 2016 года на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) и в газете "Нижегородские новости" от 5 августа 2016 года N 86 (5802).
Пунктом 1.6 Правил предусмотрено, что за незаконную вырубку (выкапывание) или уничтожение зеленых насаждений в населенных пунктах виновные лица в установленном законом порядке привлекаются к административной ответственности. Выплата налагаемого в установленном законом порядке штрафа за незаконную вырубку (выкапывание) или уничтожение зеленых насаждений в населенных пунктах не освобождает виновных лиц от оплаты компенсационной стоимости уничтоженных (вырубленных, снесенных) и (или) поврежденных зеленых насаждений и проведения компенсационного озеленения, осуществляемых в соответствии с настоящими Правилами.
При незаконном уничтожении (вырубке, сносе) и (или) повреждении зеленых насаждений применяется повышающий коэффициент К = 10 (пункт 2.3.6 Методики).
При расчете компенсационной стоимости применяется понижающий коэффициент 0,00001 при реализации объектов, включенных в адресные инвестиционные программы Нижегородской области, в государственные программы, финансируемые за счет средств бюджетов (пункт 2.3.7. Методики).
Первый заместитель Волжского межрегионального природоохранного прокурора, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в Нижегородский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать пункт 1.6 Правил и пункты 2.3.6 и 2.3.7 Методики не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.
В обоснование заявленных требований административный истец ссылался на то, что Правительство Нижегородской области в пункте 1.6 Правил не вправе было ограничивать юридическую ответственность за деяния (незаконную вырубку (выкапывание) или уничтожение зеленых насаждений в населенных пунктах) лишь административной ответственностью, поскольку в данном случае не охватываются деяния, содержащие признаки преступлений. Оспариваемые нормы постановления Правительства Нижегородской области от 21 июня 2016 года N 376 нарушают интересы неопределенного круга лиц в части привлечения виновных лиц к ответственности за незаконную вырубку (выкапывание) или уничтожение зеленых насаждений в населенных пунктах, установления коэффициентов за незаконное уничтожение (вырубку, снос) и (или) повреждение зеленых насаждений и расчета компенсационной стоимости, а также бюджетные права органов местного самоуправления на поступление в местный бюджет неналоговых доходов за компенсацию вреда, причиненного окружающей среде.
Решением Нижегородского областного суда от 29 марта 2017 года административный иск удовлетворен частично - признан не действующим с момента вступления решения суда в законную силу пункт 2.3.7 Методики, а в удовлетворении остальной части иска отказано.
В апелляционном представлении первый заместитель Волжского межрегионального природоохранного прокурора просит решение суда в части отказа в признании недействующим пункта 2.3.6 Методики отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении иска, ссылаясь на то, что вывод суда о различном предмете правового регулирования оспариваемой Методики и Постановления Правительства РФ от 8 мая 2007 года N 273 "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" (далее - Постановление Правительства РФ от 8 мая 2007 года N 273) основан на неправильном толковании и применении норм материального права.
Правительство Нижегородской области в апелляционной жалобе просит отменить решение суда в части признания недействующим пункта 2.3.7 Методики и принять по делу в этой части новое решение об отказе удовлетворении иска, ссылаясь на то, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий регионального правительства и не противоречит федеральному законодательству в сфере охраны окружающей среды.
Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокурором представлены возражения.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления и апелляционной жалобы, возражений на апелляционную жалобу, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
В соответствии положениями пунктов "в", "д", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, в том числе по принятию законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением, определены статьей 6 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ), подпунктом 7 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Признавая пункт 2.3.6 Методики соответствующим федеральному законодательству, суд исходил из того, что Правила и Методика приняты субъектом Российской Федерации в пределах его компетенции; указанные нормативные акты имеют собственный предмет регулирования, а поэтому не противоречат Постановлению Правительства РФ от 8 мая 2007 года N 273 и прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц не нарушают.
Между тем анализ Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ, регулирующего отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду, показывает, что федеральный законодатель, возлагая обязанность возмещения вреда на юридических и физических лиц, причинивших вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, (пункт 1 статьи 77 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ), одновременно предусмотрел организационно-правовой механизм реализации этой обязанности, а также разграничил компетенцию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в этой сфере.
Пунктом 1 статьи 78 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ предусмотрено, что определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.
Абзацем семнадцатым статьи 5 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ утверждение правил исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, осуществления контроля за правильностью ее исчисления, полнотой и своевременностью ее внесения и определения ставок платы за негативное воздействие на окружающую среду и коэффициентов к ним отнесено к компетенции органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.
Пунктом 1 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2015 N 219 "Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации", Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) определено федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, в области лесных отношений, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды.
В этой связи к полномочиям Минприроды России отнесено принятие нормативных правовых актов по установлению такс и методик исчисления размера вреда, причиненного окружающей среде (п. 5.2.47) и актов, устанавливающих особенности охраны, защиты и воспроизводства лесов, особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в лесопарковых зеленых поясах, особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства ценных лесов, а также особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на особо защитных участках лесов (п. 5.2.130), принятие инструктивно-методических документов по вопросам взимания платы за негативные воздействия на окружающую среду (п. 5.2.49).
Пленум Верховного Суда РФ в пункте 37 Постановления от 18 октября 2012 года N 21 "О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" также разъяснил, что таксы и методики исчисления размера вреда (ущерба), причиненного окружающей среде, отдельным компонентам природной среды (землям, водным объектам, лесам, животному миру и др.), утверждаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды, указанные таксы и методики подлежат обязательному применению судами для определения размера возмещения вреда в его денежном исчислении.
При таких обстоятельствах и с учетом того, что по смыслу Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ окружающая среда - это совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов и отдельных компонентов, к которым относятся земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство (абзацы второй и четвертый статьи 1 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ), то утверждение такс для исчисления вреда, причиненного окружающей среде, является прерогативой федеральных органов исполнительной власти, в связи с чем установление субъектом Российской Федерации указанных такс и методики приведет к нарушению принципов законности, равенства граждан перед законом и правовой определенности, поскольку наступление имущественной и иной ответственности за нарушение требований законодательства в области охраны окружающей среды, предполагающей возмещение вреда и наступление ответственности на основе единой нормативной правовой базы, действующей на всей территории Российской Федерации, фактически будет дифференцироваться в зависимости от установленных в регионе такс и методики определения ущерба.
При таком положении региональный орган исполнительной власти не вправе устанавливать по своему усмотрению собственное нормативное регулирование по вопросу исчисления размера ущерба, причиненного лесным и зеленым насаждениям или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам.
С учетом изложенного решение суда первой инстанции в части отказа в признании недействующим пункта 2.3.6 Методики не может быть признано законным и подлежит отмене в связи с неправильным применением при его вынесении норм материального права, выразившимся в неправильном истолковании закона, с вынесением в этой части нового решения об удовлетворении иска прокурора.
Принимая во внимание, что пункт 2.3.6 Методики до вынесения решения суда применялся, и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, Судебная коллегия считает необходимым признать его не действующим со дня вступления решения в законную силу.
Удовлетворяя административный иск прокурора о признании недействующим пункта 2.3.7 Методики, суд правомерно указал, что данная норма не соответствует статьям 3, 77 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ, статье 12 Закона Нижегородской области от 7 сентября 2007 года N 110-З "Об охране озелененных территорий Нижегородской области", закрепляющим основополагающие принципы охраны окружающей среды, поскольку уменьшенный в 10 000 раз размер компенсационной стоимости с очевидностью не может обеспечить полное возмещение причиненного озелененным территориям и произрастающим на них зеленым насаждениям ущерба, восстановление зеленых насаждений на равной или большей площади равноценными или более ценными видами зеленых насаждений, выполнение аналогичных по качеству и объему услуг озеленения, достаточных для достижения зелеными насаждениями размеров уничтоженных зеленых насаждений; предоставление отдельным субъектам государственных преференций, в виде снижения для них размера компенсационной выплаты в 10 000 раз нарушает требование статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Статьями 3, 5, 77 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ, статьей 100 Лесного кодекса Российской Федерации, постановлением Правительства РФ от 8 мая 2007 года N 273 и региональным законом установлен механизм реализации принципа платности природопользования и полного возмещения причиненного ущерба за уничтожение (вырубку, снос) и (или) повреждение зеленых насаждений, выражающийся применительно к спорным правоотношениям в обязательности проведения компенсационного озеленения путем восстановления зеленых насаждений на равной или большей площади равноценными или более ценными видами зеленых насаждений (при проведении компенсационного озеленения в натуральной форме), путем предшествующего выдаче разрешения на вырубку или проведение иных работ, связанных со сносом или пересадкой зеленых насаждений, перечисления в соответствующий бюджет средств компенсационной стоимости в размере, обеспечивающем выполнение аналогичных по качеству и объему услуг озеленения, достаточных для достижения зелеными насаждениями размеров уничтоженных зеленых насаждений (при проведении компенсационного озеленения в денежной форме).
Кроме того, пунктом 6 статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что компенсации и иные средства, в принудительном порядке изымаемые в доход субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и решениями судов, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по нормативу 100 процентов. Суммы по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, подлежат зачислению в бюджеты муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением по месту причинения вреда окружающей среде по нормативу 100 процентов.
Однако в данном случае в нарушение принципа полного возмещения причиненного ущерба и положений бюджетного законодательства оспариваемая норма в 10 000 раз снижает размер компенсационной выплаты за причинение ущерба.
Также суд первой инстанции правомерно сослался на нарушение административным ответчиком пункта 7 части 1 статьи 15 и части 3 статьи 19 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", устанавливающих запрет на предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, предусмотренных главой 5 настоящего Федерального закона, и без предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа.
В связи с чем доводы апелляционной жалобы Правительства Нижегородской области о принятии оспариваемого положения нормативного правового акта в пределах полномочий и в полном соответствии с положениями федерального законодательства нельзя признать обоснованными.
При таких обстоятельствах решение суда в указанной части подлежит оставлению без изменения.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 177, 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
апелляционное представление первого заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора удовлетворить.
Решение Нижегородского областного суда от 29 марта 2017 года отменить в части отказа в удовлетворении административного искового заявления первого заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора о признании недействующим пункта 2.3.6 Методики расчета компенсационной стоимости при уничтожении (вырубке, сносе) и (или) повреждении зеленых насаждений и компенсационного озеленения, утвержденной постановлением Правительства Нижегородской области от 21 июня 2016 года N 376, и в этой части принять по делу новое решение об удовлетворении указанного требования.
Признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2.3.6 Методики расчета компенсационной стоимости при уничтожении (вырубке, сносе) и (или) повреждении зеленых насаждений и компенсационного озеленения, утвержденной постановлением Правительства Нижегородской области от 21 июня 2016 года N 376.
В остальной части решение Нижегородского областного суда от 29 марта 2017 года оставить без изменения, а апелляционную жалобу Правительства Нижегородской области - без удовлетворения.