ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 9 августа 2017 г. N 51-АПГ17-13
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Зинченко И.Н. и Корчашкиной Т.Е.
рассмотрела административное дело по апелляционным жалобам Барнаульской городской Думы и комитета по дорожному хозяйству, благоустройству, транспорту и связи города Барнаула на решение Алтайского краевого суда от 4 мая 2017 года, которым удовлетворен административный иск первого заместителя прокурора Алтайского края об оспаривании пункта 8.4 в части и пункта 8.9 Правил благоустройства территории городского округа - города Барнаула, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 7 июня 2013 года N 110.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
решением Барнаульской городской Думы от 7 июня 2013 года N 110 утверждены Правила благоустройства территории городского округа - города Барнаула, которые официально опубликованы в газете "Вечерний Барнаул" от 15 июня 2013 года N 85. Решение Барнаульской городской Думы от 28 марта 2014 года N 283 о внесении изменений и дополнений в данные Правила официально опубликовано в том же издании от 5 апреля 2014 года N 49.
Согласно пункту 8.4 этих Правил (в редакции решения Барнаульской городской Думы от 28 марта 2014 года N 283) размещение вывесок, за исключением мемориальных знаков и мемориальных досок, разрешается только после согласования проекта вывесок с администрацией района города, а в случае, если здание является объектом культурного наследия (памятником истории и культуры), - и с органом, уполномоченным в области государственной охраны объектов культурного наследия на территории Алтайского края. Порядок согласования определяется постановлением администрации города. Порядок размещения мемориальных знаков и мемориальных досок определяется решением Барнаульской городской Думы.
Пунктом 8.9 указанных Правил благоустройства предусмотрено, что расклейка информационно-агитационного печатного материала разрешается только на специально установленных стендах. Запрещается его размещение (расклейка, вывешивание) на фасадах зданий и сооружений, столбах, деревьях, на опорах наружного освещения и трамвайно-троллейбусных линий, распределительных щитах, остановочных пунктах и сооружениях, на остановках общественного транспорта и других местах, не предназначенных для этих целей.
Лицо, разместившее информационно-агитационный печатный материал в неустановленных местах, обязано обеспечить его удаление. В случае неустановления лиц, расклеивавших информационно-агитационный печатный материал в неустановленных местах, обеспечить его удаление обязаны лица, ответственные за организацию его размещения. В случае неустановления лиц, ответственных за организацию размещения информационно-агитационного печатного материала в неустановленных местах, обеспечить его удаление обязаны собственники зданий, строений, сооружений, на которых размещен данный материал.
Первый заместитель прокурора Алтайского края обратился в Алтайский краевой суд с административным исковым заявлением о признании недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункта 8.4 Правил благоустройства территории городского округа - города Барнаула в части слов "размещение вывесок, за исключением мемориальных знаков и мемориальных досок, разрешается только после согласования проекта вывесок с администрацией района города, а в случае, если здание является объектом культурного наследия (памятником истории и культуры), - и с органом, уполномоченным в области государственной охраны объектов культурного наследия на территории Алтайского края. Порядок согласования определяется постановлением администрации города", а также абзацев первого и второго пункта 8.9 этих Правил.
В обоснование своих требований административный истец сослался на то, что пункт 8.4 указанных Правил благоустройства создает необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, а пункт 8.9 оспариваемых Правил благоустройства противоречит положениям Федерального закона от 26 ноября 1996 года N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Федерального закона от 22 февраля 2014 года N 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и Кодекса Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве.
Решением Алтайского краевого суда от 4 мая 2017 года административный иск первого заместителя прокурора Алтайского края удовлетворен.
В апелляционных жалобах Барнаульская городская Дума и комитет по дорожному хозяйству, благоустройству, транспорту и связи города Барнаула просят решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.
Относительно доводов апелляционных жалоб прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.
Лица, участвующие в административном деле, извещены о времени и месте рассмотрения административного дела судом апелляционной инстанции в соответствии с частью 8 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в заседание Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не явились.
При этом Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации располагает сведениями о том, что Барнаульская городская Дума и комитет по дорожному хозяйству, благоустройству, транспорту и связи города Барнаула были надлежащим образом извещены о направлении административного дела по их апелляционным жалобам в Верховный Суд Российской Федерации, что подтверждается письмом Алтайского краевого суда от 20 июня 2017 года.
Принимая во внимание, что комитетом по дорожному хозяйству, благоустройству, транспорту и связи города Барнаула в апелляционной жалобе заявлено ходатайство об участии в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации отмечает, что для правильного рассмотрения и разрешения административного дела необходимости в присутствии в судебном заседании названных лиц не имеется, поэтому полагает возможным рассмотреть административное дело в отсутствие этих лиц.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, а также письменное заключение прокурора Генеральной прокуратуры Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.
Частью 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что благоустройство территории городского округа - это комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории городского округа мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории. Аналогичное определение приведено в подпункте 3 пункта 1.3 оспариваемых Правил благоустройства.
Согласно пункту 25 части 1 статьи 16 этого же федерального закона утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих, в том числе, требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения, а также организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм) относятся к вопросам местного значения городского округа.
Как указано в пункте 1.5 Порядка согласования размещения вывесок на территории городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденного постановлением администрации города Барнаула от 6 апреля 2015 года N 484 в соответствии с решением Барнаульской городской Думы от 7 июня 2013 года N 110 "Об утверждении Правил благоустройства территории городского округа - города Барнаула", вывеска - это информационная конструкция, размещаемая на фасадах, крышах объектов в месте нахождения или осуществления деятельности организации или индивидуального предпринимателя, содержащая сведения о профиле деятельности (аптека, кондитерская, ресторан и так далее), ассортименте реализуемых товаров и услуг (хлеб, продукты, мебель, соки и так далее), наименовании организации (фирменное наименование, коммерческое обозначение, изображение товарного знака или знака обслуживания), режиме работы, месте нахождения (адрес).
Исходя из положений раздела 2 названного Порядка согласования размещения вывесок, согласование проекта размещения вывески осуществляется на основании заявления физического лица, юридического лица, индивидуального предпринимателя, заинтересованных в размещении вывески, либо их уполномоченного представителя (пункт 2.1 этого Порядка), которое должно соответствовать требованиям пункта 2.2 этого Порядка, в том числе должно содержать адрес объекта, на котором планируется разместить вывеску, и к которому должны быть приложены документы, указанные в пунктах 2.3 и 2.4 этого Порядка, в том числе проект размещения вывески и согласие собственника объекта, на котором планируется разместить вывеску, при этом проект размещения вывески должен включать текстовые и графические материалы. Текстовые материалы включают сведения об адресе объекта, месте размещения вывески, способе освещения вывески и параметры вывески, а графические - чертеж вывески с указанием ее параметров (длина, ширина, высота) и фотомонтаж в цвете с учетом изображения фасада объекта. Основаниями для отказа в согласовании проекта размещения вывески является несоответствие требованиям к размещению вывески, указанным в разделе 3 данного Порядка, а также представление неполного пакета документов, указанных в пунктах 2.3 и 2.4 данного Порядка.
Одним из требований к размещению вывески, указанных в разделе 3 названного Порядка согласования размещения вывесок, является размещение на вывеске информации, предусмотренной Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей" (пункт 3.1 данного Порядка). Размещение на вывеске какой-либо иной информации этот Порядок не предусматривает. Более того, пунктом 4.3 этого Порядка размещение на вывеске объявлений, посторонних надписей, изображений и других сообщений, не относящихся к вывеске, запрещено.
В действующем федеральном законодательстве определение понятия "вывеска" не содержится. Вместе с тем в федеральном законодательстве под вывеской понимается объект, на котором в обязательном порядке в целях доведения до сведения потребителей продавцом (исполнителем) размещается информация о фирменном наименовании (наименовании) своей организации, месте ее нахождения (адресе) и режиме ее работы (абзац первый пункта 1 статьи 9 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей"), управляющей рынком компанией размещается информация о типе рынка, его наименовании, режиме его работы и наименовании управляющей рынком компании (часть 3 статьи 12 Федерального закона от 30 декабря 2006 года N 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации").
Не содержит федеральное законодательство и каких-либо требований к вывескам, их видам, признакам, характеристикам, параметрам, а также способам, местам, условиям их размещения и прочему. Равно как не содержит федеральное законодательство и требования о согласовании проекта размещения вывески. Однако данное обстоятельство, вопреки доводам апелляционной жалобы комитета по дорожному хозяйству, благоустройству, транспорту и связи города Барнаула, о возможности произвольного регулирования указанных отношений органами местного самоуправления не свидетельствует, поскольку из абзаца первого пункта 1 статьи 9 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей" следует, что хозяйствующие субъекты обязаны доводить до сведения неопределенного круга лиц (потребителей) информацию о себе и своей деятельности путем размещения этой информации на вывеске в месте нахождения хозяйствующего субъекта или осуществления им деятельности. Данная информация необходима, в том числе, для защиты прав потребителей, так как позволяет идентифицировать хозяйствующих субъектов, может обозначать место входа в занимаемое хозяйствующим субъектом помещение или на территорию.
Между тем пункт 8.4 оспариваемых Правил благоустройства регламентирует размещение любых вывесок и исключительно после согласования их проекта в соответствии с Порядком согласования, утвержденным администрацией города Барнаула.
При этом согласно приведенным выше нормам Порядка согласования размещения вывесок в текстовые и графические материалы проекта размещения вывески включаются параметры вывески и цвет вывески. По результатам рассмотрения текстовых и графических материалов проекта размещения вывески уполномоченный орган вправе отказать в согласовании проекта размещения вывески, в том числе на основании несоответствия требованиям к размещению вывески, указанным в разделе 3 данного Порядка. Однако требования к размещению вывески, указанные в разделе 3 названного Порядка согласования размещения, содержат только требования к месту и способу размещения вывески, а также способу освещения вывески. Других требований, в том числе требования к параметрам вывески (длина, ширина, высота) и цвету вывески, сам Порядок не содержит.
При таких обстоятельствах хозяйствующему субъекту, обязанному размещать на вывеске информацию, позволяющую его идентифицировать, не представляется возможным установить, каким требованиям должны соответствовать текстовые и графические материалы проекта размещения вывески, по результатам рассмотрения которых уполномоченный орган вправе отказать в согласовании проекта размещения вывески.
В этой связи Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что указанное обстоятельство свидетельствует о необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами органами местного самоуправления путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к хозяйствующим субъектам, что запрещено пунктом 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 137-ФЗ "О защите конкуренции".
При этом Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации отмечает, что согласно пункту 8.4 оспариваемых Правил благоустройства в согласовании проекта размещения вывесок администрация района города в обязательном порядке участвует и в случае, если здание является объектом культурного наследия (памятником истории и культуры).
Таким образом, судом первой инстанции пункт 8.4 Правил благоустройства территории городского округа - города Барнаула в оспариваемой части признан недействующим правильно, поскольку данная норма необоснованно регламентирует размещение любых вывесок исключительно после согласования их проекта в соответствии с Порядком согласования, утвержденным администрацией города Барнаула.
Барнаульская городская Дума в своей апелляционной жалобе утверждает, что регулирование органами местного самоуправления порядка размещения вывесок на фасадах зданий является одним из мероприятий по благоустройству с целью улучшения эстетического состояния города, поэтому органы местного самоуправления могут устанавливать свои правила на размещение вывесок хозяйствующими субъектами, например, ограничивать размер букв вывески, ее вид, общий размер или вводить особые требования к вывескам, чтобы вывески не нарушали общую архитектуру; и именно для этого, по мнению Барнаульской городской Думы, вид будущих вывесок необходимо согласовывать, а затем регистрировать в органах местного самоуправления, ответственных за благоустройство.
Между тем, как было сказано выше, ни размер букв вывески, ни ее вид и общий размер, ни особые требования к вывескам, на что ссылается в своей апелляционной жалобе Барнаульская городская Дума, ни оспариваемые Правила благоустройства, ни утвержденный в соответствии с этими Правилами Порядок согласования размещения вывесок не устанавливают. При таких обстоятельствах при разработке проекта размещения вывески и внесении в материалы этого проекта указанных сведений хозяйствующие субъекты не имеют представлений о том, каким параметрам должна соответствовать вывеска, что предоставляет органам местного самоуправления неограниченное усмотрение при принятии решения о согласовании проекта размещения вывески или об отказе в согласовании проекта размещения вывески и свидетельствует о необоснованном препятствование органами местного самоуправления осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, обязанными распространять позволяющую их идентифицировать информацию путем ее размещения на вывеске в силу закона.
В абзаце первом пункта 8.9 оспариваемых Правил благоустройства закреплено, что размещение информационно-агитационного печатного материала разрешается только на специально установленных стендах, а в других местах, не предназначенных для этих целей, размещение такого материала запрещено. В частности, размещение (расклейка, вывешивание) данного материала запрещено на фасадах зданий и сооружений, столбах, деревьях, на опорах наружного освещения и трамвайно-троллейбусных линий, распределительных щитах, остановочных пунктах и сооружениях, на остановках общественного транспорта.
При этом определение понятия информационно-агитационного печатного материала в оспариваемых Правилах благоустройства не приведено.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации исходит из того, что информация - это сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления (пункт 1 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"), при этом информация может иметь агитационный характер и печатную форму представления, места размещения которой урегулированы нормами специального законодательства Российской Федерации. Агитационный характер информации отличается целью побудить или побуждением поддержать выраженное мнение по различным вопросам, в том числе политическим, экономическим, социальным, культурным.
Так, статьей 44 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусмотрено, что информационное обеспечение выборов и референдумов включает в себя информирование избирателей, участников референдума, предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума и способствует осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов и референдумов.
В соответствии с подпунктом 1 статьи 2, пунктами 8 и 10 статьи 54 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" печатные агитационные материалы (содержащие признаки предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума и предназначенные для массового распространения, обнародования в период избирательной кампании, кампании референдума) могут размещаться в помещениях, на зданиях, сооружениях и иных объектах (за исключением мест, предусмотренных пунктом 7 статьи 54 этого федерального закона) только с согласия и на условиях собственников, владельцев указанных объектов. Размещение агитационных материалов на объекте, находящемся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности организации, имеющей на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, регистрации инициативной группы по проведению референдума в своем уставном (складочном) капитале долю (вклад) Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, превышающую (превышающий) 30 процентов, осуществляется на равных условиях для всех кандидатов, избирательных объединений, для инициативной группы по проведению референдума и иных групп участников референдума. При этом за размещение агитационных материалов на объекте, находящемся в государственной или муниципальной собственности, плата не взимается. Запрещается размещать агитационные материалы на памятниках, обелисках, зданиях, сооружениях и в помещениях, имеющих историческую, культурную или архитектурную ценность. Запрещается размещать агитационные материалы в зданиях, в которых размещены избирательные комиссии, помещения для голосования, и на расстоянии менее 50 метров от входа в них.
Схожие нормы содержатся в Федеральном законе "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (статья 28), Федеральном законе "О выборах Президента Российской Федерации" (статья 55), Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (статья 68).
Также следует отметить, что согласно пункту 2 части 2 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" при проведении публичного мероприятия его участники имеют право использовать средства агитации, не запрещенные законодательством Российской Федерации. Статьей 8 этого же федерального закона определены места, в которых может проводиться публичное мероприятие, и места, в которых проведение публичного мероприятия запрещается. Применительно к терминологии оспариваемых Правил благоустройства при проведении публичного мероприятия его участники вправе размещать (например, вывешивать) информационно-агитационный печатный материал, однако в соответствии с абзацем первым пункта 8.9 этих же Правил участники публичного мероприятия обязаны вывешивать такой материал (например, плакаты) только на специально установленных стендах, что не соответствует положениям указанного федерального закона, не ограничивающего право участников публичного мероприятия использовать средства агитации в месте проведения публичного мероприятия.
Вместе с тем абзац первый пункта 8.9 оспариваемых Правил благоустройства, разрешающий размещение печатных материалов, содержащих информацию агитационного характера, исключительно на специально установленных стендах, противоречит нормам специального законодательства Российской Федерации, устанавливающего места размещения отдельных печатных материалов такого рода. При этом указанной нормой специально оговорены места, в которых запрещается размещение таких печатных материалов и которые в нормах специального законодательства Российской Федерации не названы.
Таким образом, судом первой инстанции абзац первый пункта 8.9 оспариваемых Правил благоустройства территории городского округа - города Барнаула признан недействующим правильно, поскольку данная норма незаконно ограничивает права граждан, закрепленные федеральным законодательством.
Помимо этого, во втором абзаце пункта 8.9 оспариваемых Правил благоустройства установлена ответственность за нарушение требований абзаца первого этого же пункта в виде обязания лиц, разместивших материал или ответственных за организацию размещения материала, или собственников зданий, строений, сооружений, обеспечить удаление информационно-агитационного печатного материала.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации исходит из того, что юридическая ответственность - это одна из форм государственного принуждения. Между тем органы местного самоуправления в систему органов государственной власти не входят (статья 12 Конституция Российской Федерации). Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, закрепляя за органами местного самоуправления право самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка, а также решать иные вопросы местного значения (статья 132), поощрять жилищное строительство, создавать условия для осуществления права на жилище (часть 2 статьи 40), другие полномочия не предусматривает.
Федеральный законодатель, определяя в статье 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" понятие вопросов местного значения, отнес к ним вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и названным федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно, и право регулировать органом местного самоуправления вопросы, связанные с наступлением ответственности, также не предусмотрел.
Поскольку уголовное, гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации (пункт "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации), административное, трудовое, жилищное, земельное, законодательство, законодательство об охране окружающей среды - в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации), соответственно, и ответственность в названных сферах может быть установлена на федеральном или региональном уровне.
Учитывая, что Барнаульская городская Дума, установив во втором абзаце пункта 8.9 оспариваемых Правил благоустройства ответственность за нарушение требований абзаца первого этого же пункта, вышла за пределы предоставленных полномочий, следовательно, указанная норма противоречит федеральному законодательству и признана недействующей судом первой инстанции правомерно.
Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об удовлетворении административного иска первого заместителя прокурора Алтайского края.
Доводы апелляционных жалобы Барнаульской городской Думы и комитета по дорожному хозяйству, благоустройству, транспорту и связи города Барнаула относительно пункта 8.9 оспариваемых Правил благоустройства основаны на неверном толковании норм материального права, поэтому служить поводом для отмены обжалуемого решения суда не могут.
На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Алтайского краевого суда от 4 мая 2017 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Барнаульской городской Думы и комитета по дорожному хозяйству, благоустройству, транспорту и связи города Барнаула - без удовлетворения.