ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 5 декабря 2018 г. N 42-АПГ18-10
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.
при секретаре Тимохине И.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Мирошниченко Владимира Николаевича о признании недействующим Закона Республики Калмыкия от 9 июня 2018 года N 291-V-З "О ежемесячной компенсационной выплате лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия" по апелляционной жалобе Мирошниченко Владимира Николаевича на решение Верховного Суда Республики Калмыкия от 23 августа 2018 года, которым в удовлетворении административного искового заявления Мирошниченко В.Н. отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения Мирошниченко В.Н., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Народным Хуралом (Парламентом) Республики Калмыкия принят Закон Республики Калмыкия от 9 июня 2018 года N 291-V-З "О ежемесячной компенсационной выплате лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия" (далее также - Закон Республики Калмыкия от 9 июня 2018 года N 291-V-З).
Данный закон размещен 9 июня 2018 года на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) и опубликован в газете "Хальмг Унн" N 101 от 16 июня 2018 года.
В статьях 2 и 3 указанного закона предусмотрено, что лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия, которым прекращена выплата пенсии за выслугу лет с 27 июля 2016 года, предоставляется ежемесячная компенсационная выплата в размере, составляющем 200 рублей.
Статьей 6 Закона Республики Калмыкия от 9 июня 2018 года N 291-V-З установлено, что его действие распространяется на правоотношения, возникшие с 27 июля 2016 года.
Мирошниченко В.Н. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Закона Республики Калмыкия от 9 июня 2018 года N 291-V-З.
В обоснование заявленных требований административный истец указал, что с 2012 года он являлся получателем пенсии за выслугу лет как лицо, замещавшее государственную должность Республики Калмыкия в соответствии с Законом Республики Калмыкия от 22 февраля 2007 года N 335-III-З "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия".
Ранее решением Верховного Суда Республики Калмыкия от 21 марта 2016 года, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 27 июля 2016 года, Закон Республики Калмыкия от 22 февраля 2007 года N 335-III-З "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия" признан не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.
Полагал, что принятие оспариваемого Закона нарушило его право на получение пенсии за выслугу лет в соответствии с действующим законодательством. Установление компенсационной выплаты в размере 200 рублей лицам, которым прекращена выплата пенсии за выслугу лет с 27 июля 2016 года, не соответствует положениям Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ), Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ), требованиям Закона Республики Калмыкия от 12 мая 2009 года N 94-IV-З "О лицах, замещающих государственные должности Республики Калмыкия", предусматривающим предоставление лицам, замещавшим государственные должности, дополнительных социальных и иных гарантий в связи с прекращением полномочий, в том числе право на получение пенсии за выслугу лет.
Решением Верховного Суда Республики Калмыкия от 23 августа 2018 года в удовлетворении административного искового заявления Мирошниченко В.Н. отказано. При этом суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят компетентным органом, с соблюдением процедуры его принятия и опубликования, при соответствии нормам федерального законодательства.
В апелляционной жалобе Мирошниченко В.Н. просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении административных исковых требований. Указывает, что оспариваемым законом существенно снижен размер ранее получаемой им пенсии за выслугу лет, что посягает на его правовую защищенность и не соответствует статье 55 Конституции Российской Федерации и статье 4 Гражданского кодекса Российской Федерации. Отмечает, что данным законом в сравнении с федеральным законодательством ограничен круг лиц, замещавших государственные должности и должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, в отношении которых могут быть установлены дополнительные гарантии в связи с прекращением полномочий после 27 июля 2016 года.
Относительно апелляционной жалобы Народным Хуралом (Парламентом) Республики Калмыкия и прокуратурой Республики Калмыкия представлены возражения о необоснованности ее доводов и законности судебного постановления.
Хурал (Парламент) Республики Калмыкия, Правительство Республики Калмыкия о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, явку в судебное заседание своих представителей не обеспечили. На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 названного кодекса Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.
Изучив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований Мирошниченко В.Н. о признании недействующим Закона Республики Калмыкия от 9 июня 2018 года N 291-V-З, суд первой инстанции исходил из того, что ежемесячные доплаты к страховой пенсии по старости, установленные данным законом, являются мерой дополнительной социальной гарантии, которую субъект Российской Федерации вправе реализовывать с учетом имеющихся у него финансово-экономических возможностей. Поскольку бюджет Республики Калмыкия является дотационным, то установление в оспариваемом законе вышеназванной выплаты в размере 200 рублей, по мнению суда, не противоречит действующему законодательству.
Кроме того, суд принял во внимание базовые размеры иных социальных выплат в Республике Калмыкия другим категориям граждан (ветеранам труда, гражданам, имеющим детей).
Поскольку Закон Республики Калмыкия от 22 февраля 2007 года N 335-III-З "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия", в соответствии с которым административный истец являлся получателем пенсии за выслугу лет, как лицо, замещавшее государственную должность Республики Калмыкия, вступившим в законную силу решением Верховного Суда Республики Калмыкия от 21 марта 2016 года признан недействующим, то, по мнению суда, установление, в том числе и административному истцу, вышеуказанной компенсационной выплаты в размере 200 рублей вместо пенсии за выслугу лет, ранее установленной в соответствии с нормой закона, признанного недействующим, является правомерным и не противоречащим нормам, имеющим большую юридическую силу.
Однако с такими выводами суда согласиться нельзя исходя из следующего.
Как установлено судом, Мирошниченко В.Н., как лицо, замещавшее государственную должность Республики Калмыкия до 27 июля 2016 года, являлся получателем пенсии по выслуге лет в соответствии с вышеуказанным Законом Республики Калмыкия от 22 февраля 2007 года N 335-III-З, который вступившим в законную силу решением Верховного Суда Республики Калмыкия от 21 марта 2016 года признан недействующим, в связи с чем ему назначена вышеуказанная компенсационная выплата в размере 200 рублей.
Однако суд первой инстанции не учел, что апелляционная инстанция Верховного Суда Российской Федерации, соглашаясь с вышеуказанным решением Верховного Суда Республики Калмыкия, в то же время в своем определении от 27 июля 2016 года указала, что оспариваемые положения нормативного правового акта Республики Калмыкия следует считать не действующими в той мере, в какой они позволяют устанавливать ежемесячные доплаты к государственной пенсии перечисленным в них лицам без учета положений, установленных на федеральном уровне по аналогичным должностям.
Исходя из этого обстоятельства, а также с учетом положений статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, административный ответчик вправе был осуществить иное правовое регулирование, заменяющее признанное недействующим, приведя его в соответствие с нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу и учитывая общие подходы установления таких социальных гарантий, предусмотренных на федеральном уровне.
Так, на федеральном уровне вопрос предоставления социальных гарантий лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы урегулирован Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 года N 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы" (далее - Указ Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 года N 854), а также Федеральным законом от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ.
Согласно пункту 1 Указа Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 года N 854 лица, замещавшие государственные должности Российской Федерации на постоянной основе и получавшие денежное вознаграждение за счет ассигнований федерального бюджета, освобожденные от указанных должностей в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), за исключением случаев прекращения полномочий, связанных с виновными действиями, имеют право на ежемесячную доплату к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" (далее - Федеральный закон от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ, Федеральный закон "О страховых пенсиях"), либо к пенсии, досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации".
Таким образом, вышеуказанным лицам предусмотрена возможность установления ежемесячной доплаты только к страховой пенсии по старости (инвалидности), либо к досрочно назначенной пенсии в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации".
Согласно пункту 10 вышеназванного Указа Президента Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано установить соответствующие социальные гарантии с учетом положений настоящего Указа за счет собственных средств.
В пункте 11 части 1 статьи 52 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" указано, что в целях обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы и в порядке компенсации ограничений, установленных законодательством, как для федеральных гражданских служащих, так и для гражданских служащих субъектов Российской Федерации в числе основных государственных гарантий предусматривается государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей.
Введенный в действие с 1 января 2002 года Федеральный закон от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ также регламентирует условия назначения пенсии за выслугу лет только федеральным государственным гражданским служащим.
Что касается государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, то в соответствии с пунктами 2 и 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ пенсия за выслугу лет устанавливается к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях", и выплачивается одновременно с ней. Условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления. При этом государственные гражданские служащие субъектов Российской Федерации, муниципальные служащие имеют право на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях" либо досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", при наличии стажа государственной гражданской службы, стажа муниципальной службы, минимальная продолжительность которых для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению 2 к данному Федеральному закону.
Кроме того, в соответствии с пунктом 2 статьи 21 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ среднемесячный заработок при расчете пенсии за выслугу лет учитывается с рядом ограничений, в частности, он не может превышать 2,8 должностного оклада (0,8 денежного вознаграждения) служащего.
Одним из принципов гражданской службы в силу положений статьи 4 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ является единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации, а согласно статье 6 названного Федерального закона взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования, а также посредством соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий.
Таким образом, в рамках действующего правового регулирования полномочие по реализации гарантий государственного пенсионного обеспечения граждан, замещавших государственные должности и должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, возложено федеральным законодателем на субъекты Российской Федерации, которые - впредь до принятия федерального закона, устанавливающего общий для всех граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу, порядок пенсионного обеспечения, - сохраняют полномочие самостоятельно устанавливать такой порядок за счет собственных бюджетных средств, предусматривая различные виды социальных гарантий государственным служащим (в том числе ежемесячную доплату к страховой пенсии, пенсию за выслугу лет и др.), но с учетом общих требований, установленных на федеральном уровне при реализации субъектом Российской Федерации данных полномочий.
Законом Республики Калмыкия от 7 февраля 2005 года N 181-III-З "О государственной гражданской службе Республики Калмыкия", определяющим правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Республики Калмыкия, к числу основных государственных гарантий гражданских служащих отнесено государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных Федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей (подпункт 11 пункта 1 статьи 18 данного закона).
Пунктом 6 статьи 29 указанного закона предусмотрено, что пенсионное обеспечение государственных служащих Республики Калмыкия за выслугу лет сохраняется до вступления в силу Федерального закона о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу и их семей.
Пунктом 8 части 1 статьи 5 Закона Республики Калмыкия от 12 мая 2009 года N 94-IV-З "О лицах, замещающих государственные должности Республики Калмыкия" установлены государственные гарантии по государственному пенсионному обеспечению лицам, замещающим государственные должности Республики Калмыкия.
Частью 5 статьи 6 Закона Республики Калмыкия от 12 мая 2009 года N 94-IV-З "О лицах, замещающих государственные должности Республики Калмыкия" определено, что лицо, замещавшее государственную должность Республики Калмыкия, имеет право на пенсию за выслугу лет на основании и в порядке, установленном законом Республики Калмыкия.
Однако в данном случае оспариваемый нормативный правовой акт фактически установил предельный размер пенсии за выслугу лет без учета критериев, которые должны учитываться при расчете размера указанной выплаты для каждого конкретного получателя, ограничившись лишь установлением единого фиксированного максимального размера такой выплаты для лиц, замещавших государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия.
Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении требований административного истца, не учел, что введенная оспариваемым законом ежемесячная компенсация для лиц, которым прекращена выплата пенсии за выслугу лет с 27 июля 2016 года, по своей сути, является доплатой к страховой пенсии по старости (или пенсией за выслугу лет) лицам, замещавшим государственные должности и должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия, которая должна была рассчитываться по единому порядку установления таких выплат для всех названных лиц.
При таких обстоятельствах вывод суда о том, что установление компенсационной выплаты в фиксированном размере определенной в законе категории лиц, взамен пенсии за выслугу лет без учета их стажа государственной гражданской службы и среднемесячного денежного содержания, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, нельзя признать правильным.
На основании изложенного решение суда подлежит отмене, как незаконное, с вынесением нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 177, 309, 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Верховного Суда Республики Калмыкия от 23 августа 2018 года отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления Мирошниченко Владимира Николаевича.
Признать не действующим Закон Республики Калмыкия от 9 июня 2018 года N 291-V-З "О ежемесячной компенсационной выплате лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия" со дня вступления решения суда в законную силу.