ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 26 ноября 2019 г. N 9-АПА19-36
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Корчашкиной Т.Е. и Зинченко И.Н.
при секретаре Виноградовой Е.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора о признании недействующим пункта 2.2 Методики расчета компенсационной стоимости при уничтожении (вырубке, сносе) и (или) повреждении зеленых насаждений и компенсационного озеленения, утвержденной постановлением Правительства Нижегородской области от 21 июня 2016 года N 376 в редакции постановления Правительства Нижегородской области от 1 февраля 2018 года N 59, по апелляционной жалобе Правительства Нижегородской области на решение Нижегородского областного суда от 20 июня 2019 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя губернатора Нижегородской области Рыбарчук О.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, объяснения представителя Министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области Швечковой Н.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Степановой Л.Е., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
постановлением Правительства Нижегородской области от 21 июня 2016 года N 376 "Об утверждении Правил проведения компенсационного озеленения и определения компенсационной стоимости зеленых насаждений в Нижегородской области и Методики расчета компенсационной стоимости при уничтожении (вырубке, сносе) и (или) повреждении зеленых насаждений и компенсационного озеленения" утверждены Правила проведения компенсационного озеленения и определения компенсационной стоимости зеленых насаждений в Нижегородской области (далее - Правила) и Методика расчета компенсационной стоимости при уничтожении (вырубке, сносе) и (или) повреждении зеленых насаждений и компенсационного озеленения (далее - Методика).
Постановление Правительства Нижегородской области от 21 июня 2016 года N 376 опубликовано 27 июня 2016 года на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) и в газете "Нижегородские новости" от 5 августа 2016 года N 86 (5802).
В настоящее время постановление Правительства Нижегородской области от 21 июня 2016 года N 376 действует в редакции постановления Правительства Нижегородской области от 1 февраля 2018 года N 59, которым в Методику расчета компенсационной стоимости при уничтожении (вырубке, сносе) и (или) повреждении зеленых насаждений и компенсационного озеленения внесены изменения.
Пунктом 2.1 Правил предусмотрено, что осуществление градостроительной и (или) иной деятельности на землях населенных пунктов на территории Нижегородской области ведется с соблюдением требований по защите зеленых насаждений и проведением мероприятий по компенсационному озеленению.
При расчете компенсационной стоимости отдельных видов зеленых насаждений (деревья, кустарники, газон, естественный травяной покров, цветники) применяется понижающий коэффициент 0,05 при строительстве и реконструкции линейных объектов (пункт 2.2 Методики).
Первый заместитель Волжского межрегионального природоохранного прокурора, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в Нижегородский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать пункт 2.2 Методики в части слов "Кл - коэффициент поправки, применяемый при строительстве и реконструкции линейных объектов, устанавливается в размере 0,05" не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.
В обоснование заявленных требований административный истец ссылался на то, что Правительство Нижегородской области в пункте 2.2 Методики не вправе было уменьшать размер компенсационной стоимости, поскольку заниженный размер не может обеспечить полное возмещение причиненного озелененным территориям и произрастающим на них зеленым насаждениям ущерба, восстановление зеленых насаждений на равной или большей площади равноценными или более ценными видами зеленых насаждений, выполнение аналогичных по качеству и объему услуг озеленения, достаточных для достижения зелеными насаждениями размеров уничтоженных зеленых насаждений. Снижение размера компенсационной стоимости при строительстве и реконструкции линейных объектов предполагает создание более выгодных условий для указанного вида деятельности путем предоставления имущественных льгот и может расцениваться как государственные преференции. Оспариваемая норма Методики нарушает интересы неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду и улучшение экологической обстановки, а также бюджетные права органов местного самоуправления на поступление в местный бюджет неналоговых доходов за компенсацию вреда, причиненного окружающей среде.
Решением Нижегородского областного суда от 20 июня 2019 года административный иск удовлетворен - признан не действующим с момента вступления решения суда в законную силу пункт 2.2 Методики.
Правительство Нижегородской области в апелляционной жалобе просит отменить решение суда и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска, ссылаясь на то, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий регионального правительства и не противоречит федеральному законодательству в сфере охраны окружающей среды.
Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокурором Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры представлены возражения.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на апелляционную жалобу, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции, постановленного в силу требований действующего законодательства.
В соответствии с положениями пунктов "в", "д", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, в том числе по принятию законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением определены статьей 6 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ), подпунктом 7 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Пунктом 4.1 части 1 статьи 6 Закона Нижегородской области от 7 сентября 2007 года N 110-З "Об охране озелененных территорий Нижегородской области" разработка и утверждение Правил проведения компенсационного озеленения и определения компенсационной стоимости зеленых насаждений в Нижегородской области и Методики расчета компенсационной стоимости при уничтожении (вырубке, сносе) и (или) повреждении зеленых насаждений и компенсационного озеленения отнесены к полномочиям Правительства Нижегородской области в сфере охраны озелененных территорий Нижегородской области.
Между тем анализ Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ, регулирующего отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду, показывает, что федеральный законодатель, возлагая обязанность возмещения в полном объеме вреда на юридических и физических лиц, причинивших вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды (пункт 1 статьи 77 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ), одновременно предусмотрел организационно-правовой механизм реализации этой обязанности, а также разграничил компетенцию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в этой сфере.
Пунктом 3 статьи 77 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ предусмотрено, что вред окружающей среде, причиненный юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.
Абзацем семнадцатым статьи 5 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ утверждение правил исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, осуществления контроля за правильностью ее исчисления, полнотой и своевременностью ее внесения и определения ставок платы за негативное воздействие на окружающую среду и коэффициентов отнесено к компетенции органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.
Пунктом 1 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 года N 1219 "Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации", Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) определено федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, в области лесных отношений, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды.
В связи с этим к полномочиям Минприроды России отнесено принятие нормативных правовых актов по установлению такс и методик исчисления размера вреда, причиненного окружающей среде (пункт 5.2.47), и актов, устанавливающих особенности охраны, защиты и воспроизводства лесов, особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в лесопарковых зеленых поясах, особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства ценных лесов, а также особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на особо защитных участках лесов (пункт 5.2.130), принятие инструктивно-методических документов по вопросам взимания платы за негативные воздействия на окружающую среду (пункт 5.2.49).
При таких обстоятельствах и с учетом того, что по смыслу Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ окружающая среда - это совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов и отдельных компонентов, к которым относятся земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство (абзацы второй и четвертый статьи 1 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ), то утверждение такс для исчисления вреда, причиненного окружающей среде, является прерогативой федеральных органов исполнительной власти, в связи с чем установление субъектом Российской Федерации указанных такс и методики приведет к нарушению принципов законности, равенства граждан перед законом и правовой определенности, поскольку наступление имущественной и иной ответственности за нарушение требований законодательства в области охраны окружающей среды, предполагающей возмещение вреда и наступление ответственности на основе единой нормативной правовой базы, действующей на всей территории Российской Федерации, фактически будет дифференцироваться в зависимости от установленных в регионе такс и методики определения ущерба.
При таком положении региональный орган исполнительной власти не вправе устанавливать по своему усмотрению собственное нормативное регулирование по вопросу исчисления размера ущерба, причиненного окружающей среде, в том числе лесным и зеленым насаждениям или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам.
Удовлетворяя административный иск прокурора о признании недействующим пункта 2.2 Методики, суд правомерно указал, что данная норма не соответствует статьям 3, 77 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ, статье 12 Закона Нижегородской области от 7 сентября 2007 года N 110-З "Об охране озелененных территорий Нижегородской области", закрепляющим основополагающие принципы охраны окружающей среды, поскольку уменьшенный в 20 раз размер компенсационной стоимости с очевидностью не может обеспечить полное возмещение причиненного озелененным территориям и произрастающим на них зеленым насаждениям ущерба, восстановление зеленых насаждений на равной или большей площади равноценными или более ценными видами зеленых насаждений, выполнение аналогичных по качеству и объему услуг озеленения, достаточных для достижения зелеными насаждениями размеров уничтоженных зеленых насаждений; предоставление отдельным субъектам, осуществляющим строительство и реконструкцию линейных объектов, государственных преференций в виде снижения для них размера компенсационной выплаты в 20 раз, нарушает требование статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Статьями 3, 5, 77 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ, статьей 100 Лесного кодекса Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 2007 года N 273 и региональным законом установлен механизм реализации принципа платности природопользования и полного возмещения причиненного ущерба за уничтожение (вырубку, снос) и (или) повреждение зеленых насаждений, выражающийся применительно к спорным правоотношениям в обязательности проведения компенсационного озеленения путем восстановления зеленых насаждений на равной или большей площади равноценными или более ценными видами зеленых насаждений (при проведении компенсационного озеленения в натуральной форме), путем предшествующего выдаче разрешения на вырубку или проведение иных работ, связанных со сносом или пересадкой зеленых насаждений, перечисления в соответствующий бюджет средств компенсационной стоимости в размере, обеспечивающем выполнение аналогичных по качеству и объему услуг озеленения, достаточных для достижения зелеными насаждениями размеров уничтоженных зеленых насаждений (при проведении компенсационного озеленения в денежной форме).
Однако в данном случае в нарушение принципа полного возмещения причиненного ущерба и положений бюджетного законодательства оспариваемая норма в 20 раз снижает размер компенсационной выплаты за причинение вреда.
Также суд первой инстанции правомерно сослался на нарушение административным ответчиком пункта 7 части 1 статьи 15 и части 3 статьи 19 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", устанавливающих запрет на предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, предусмотренных главой 5 указанного Федерального закона, и без предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа.
В связи с этим доводы апелляционной жалобы Правительства Нижегородской области о принятии оспариваемого положения нормативного правового акта в пределах полномочий и в полном соответствии с положениями федерального законодательства нельзя признать обоснованными.
При таких обстоятельствах решение суда подлежит оставлению без изменения.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 177, 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Нижегородского областного суда от 20 июня 2019 года оставить без изменения, а апелляционную жалобу Правительства Нижегородской области - без удовлетворения.