ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 21 ноября 2019 г. N 47-АПА19-7
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Котович Ю.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Волковой Елены Викторовны о признании не действующим в части Порядка определения размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Оренбургской области, предоставленных в аренду без торгов, утвержденного постановлением Правительства Оренбургской области от 24 февраля 2015 г. N 110-п,
по апелляционной жалобе Правительства Оренбургской области на решение Оренбургского областного суда от 5 июня 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя Правительства Оренбургской области Самойловой Е.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Волкова Е.В. обратилась в Оренбургский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 7 Порядка определения размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Оренбургской области, предоставленных в аренду без торгов, утвержденного постановлением Правительства Оренбургской области от 24 февраля 2015 г. N 110-п (далее - Порядок), в редакции, действовавшей до 27 марта 2018 г., согласно которому в случае, когда определить размер арендной платы в соответствии с пунктом 5 Порядка невозможно, арендная плата рассчитывается на основании рыночной стоимости земельного участка, определяемой в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности, как произведение рыночной стоимости земельного участка и выраженной в процентах ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на начало календарного года, в котором принято решение о предоставлении земельного участка.
В обоснование требований административный истец указал на несоответствие оспариваемого положения пункту 1 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и основным принципам определения арендной платы, закрепленным в постановлении Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее также - Постановление N 582).
Решением Оренбургского областного суда от 5 июня 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено: пункт 7 Порядка в редакции от 24 мая 2017 г. признан не действующим с момента принятия.
В апелляционной жалобе Правительство Оренбургской области просит отменить решение суда, как незаконное и необоснованное, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного искового заявления. В обоснование указывает, что пункт 7 Порядка в оспариваемой редакции полностью соответствует пункту 6 Правил определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации (далее также - Правила), утвержденных Постановлением N 582. Применение предусмотренного пунктом 7 Порядка способа расчета арендной платы носит исключительный характер и не противоречит принципу экономической обоснованности, так как в его основу положена рыночная стоимость земли. Административный ответчик также не соглашается с выводом суда относительно даты, с которой норма признана недействующей. Полагает, что судебный акт затрагивает права и обязанности Администрации муниципального образования Оренбургский район Оренбургской области, не привлеченной к участию в деле.
Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.
Согласно пункту 1 статьи 2 ЗК РФ земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из данного кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.
Статьей 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципом самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий.
Согласно статье 65 ЗК РФ использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.
Как следует из подпункта 2 пункта 3 статьи 39.7 ЗК РФ порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.
Постановлением Правительства Оренбургской области от 24 февраля 2015 г. N 110-п, опубликованным 25 февраля 2015 г. на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru и 26 февраля 2015 г. в печатном издании "Оренбуржье", N 24, утвержден Порядок определения размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Оренбургской области, предоставленных в аренду без торгов.
Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемый Порядок принят уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия и утверждения, а также официального опубликования, и по этим основаниям не обжалуется.
Согласно пункту 5 Порядка для целей, не указанных в пунктах 3, 4 этого Порядка, арендная плата определяется по формуле как произведение кадастровой стоимости земельного участка и ставки арендной платы, значения которой устанавливаются правовыми актами органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Оренбургской области.
Пунктом 7 Порядка в редакции, действовавшей до внесения в него изменений постановлением Правительства Оренбургской области от 27 марта 2018 г. N 171-п, предусматривалось, что в случае, когда определить размер арендной платы в соответствии с пунктом 5 Порядка невозможно, арендная плата рассчитывается на основании рыночной стоимости земельного участка, определяемой в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности, как произведение рыночной стоимости земельного участка и выраженной в процентах ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на начало календарного года, в котором принято решение о предоставлении земельного участка.
Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции пришел к выводу, что порядок определения итоговой величины размера арендной платы в процентном отношении от рыночной стоимости с применением ставки рефинансирования не соответствует принципу экономической обоснованности.
Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда, поскольку он основан на правильном применении закона и соответствует обстоятельствам дела.
В соответствии с пунктом 1 статьи 39.7 ЗК РФ размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.
Правительством Российской Федерации принято постановление от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации", которое является общеобязательным при использовании всех земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях, когда в соответствии с законом размер платы подлежит установлению соответствующими компетентными органами.
Одним из принципов определения арендной платы Постановление N 582 указывает принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.
Пунктом 2 утвержденных приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 29 декабря 2017 г. N 710 Методических рекомендаций по применению основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582, в целях применения названного принципа рекомендуется при установлении порядка определения размера арендной платы предусматривать положения, направленные на достижение баланса интересов арендатора и арендодателя земельного участка, например, посредством установления экономически обоснованных ставок арендной платы или иных показателей, применяемых для определения арендной платы.
Процентная ставка рефинансирования (учетная ставка) - это ставка процента при предоставлении Центральным банком Российской Федерации кредитов коммерческим банкам, которая была введена 1 января 1992 г., и использовавшаяся в том числе в целях налогообложения и расчета пеней и штрафов. С 1 января 2016 г. Банком России не устанавливается самостоятельное значение ставки рефинансирования.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2015 г. N 1340 к отношениям, регулируемым актами Правительства Российской Федерации, в которых используется ставка рефинансирования Банка России, с 1 января 2016 г. вместо ставки рефинансирования применяется ключевая ставка Банка России.
Ключевая ставка - это процентная ставка по основным операциям Банка России по регулированию ликвидности банковского сектора, являющаяся основным индикатором денежно-кредитной политики. Была введена Банком России в 2013 г. как один из инструментов денежно-кредитной политики Банка России (информация Банка России от 13 сентября 2013 г. "О системе процентных инструментов денежно-кредитной политики Банка России").
В настоящее время ключевая ставка является основным инструментом денежно-кредитной политики Банка России, который принимает решения об уровне ключевой ставки для достижения цели денежно-кредитной политики - сохранения планируемой годовой инфляции. Совет директоров Банка России определяет уровень ключевой ставки восемь раз в год: на четырех опорных заседаниях, которые проводятся один раз в квартал, и на четырех промежуточных, которые проводятся между опорными. По итогам каждого заседания Банк России публикует пресс-релиз о ключевой ставке. Решение по ключевой ставке базируется на макроэкономическом прогнозе.
Таким образом, возможность применения ставки рефинансирования, в силу ее экономической природы, в качестве ставки арендной платы не является допустимой.
Включение в формулу расчета арендной платы за земельные участки такого показателя, как ставка рефинансирования, не может служить экономическим критерием в сфере земельно-имущественных отношений. Вопреки доводам апелляционной жалобы, применение этой ставки к рыночной стоимости земельного участка, как его экономической составляющей, не исключает требования экономического обоснования самой ставки применительно к сдаче имущества в аренду.
Доводы апелляционной жалобы о том, что Правилами определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, утвержденными Постановлением N 582, предусматривалась возможность расчета арендной платы как произведения рыночной стоимости земельного участка и выраженной в процентах ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, не могут служить основанием для отмены решения.
В силу разграничения компетенции Правительство Российской Федерации уполномочено устанавливать порядок определения размера арендной платы лишь в отношении земель, находящихся в федеральной собственности. Следовательно, утвержденные Постановлением N 582 указанные Правила подлежат применению только к земельным участкам, находящимся в собственности Российской Федерации.
Действие Правил не распространяется на отношения, связанные с использованием земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также земель, государственная собственность на которые не разграничена.
Кроме того, постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2017 г. N 531 "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582" в Правила были внесены изменения, в соответствии с которыми федеральный законодатель отказался от использования ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации в механизме расчета арендной платы.
При таких обстоятельствах, оценив в совокупности и взаимной связи имеющиеся в материалах дела доказательства, Судебная коллегия считает, что вывод суда первой инстанции о признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим является правильным и основанным на представленных в материалы дела доказательствах.
Судебная коллегия полагает также правомерным признание судом оспариваемого порядка не действующим в части с даты принятия.
Утрата силы нормативного правового акта или его части означает невозможность его применения на будущее время.
Согласно статье 216 КАС РФ в случае признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части этот акт или его отдельные положения не могут применяться с указанной судом даты.
Оценивая факт утраты силы правовой нормой в редакции, оспариваемой административным истцом, суд пришел к правильному выводу, что производство по делу не подлежит прекращению, поскольку утратившая силу редакция нормативного правового акта затрагивает права и законные интересы Волковой Е.В. в связи с наличием судебного акта о взыскании с нее задолженности по арендной плате за период с 11 сентября 2015 г. по 7 сентября 2018 г.
В случае указания в резолютивной части, что оспариваемое положение подлежит признанию не действующим со дня вступления в силу решения, будет установлена невозможность применения нормы, которая уже не может применяться в связи с утратой силы ввиду изменения самим органом, принявшим нормативный правовой акт.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается в том числе решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
Учитывая, что пункт 7 Порядка в редакции от 24 мая 2017 г. применен в рассмотренном Ленинским районным судом г. Оренбурга деле по предъявленному к Волковой Е.В. иску о взыскании задолженности по арендной плате, Судебная коллегия полагает правильным признание указанного положения не действующим с даты принятия.
В противном случае не будут достигнуты цели судебной защиты нарушенных прав административного истца при обоснованности заявленного им административного иска.
Непривлечение к участию в деле в качестве заинтересованного лица Администрации муниципального образования Оренбургский район Оренбургской области не влияет на правильность обжалуемого решения.
Согласно статье 47 КАС РФ под заинтересованным лицом понимается лицо, права и обязанности которого могут быть затронуты при разрешении административного дела. Заинтересованные лица вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела в суде первой инстанции, по собственной инициативе вступить в административное дело на стороне административного истца или административного ответчика, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон. Заинтересованные лица могут быть привлечены к участию в административном деле также по ходатайству лиц, участвующих в деле.
Взыскивающая в судебном порядке с Волковой Е.В. задолженность по арендной плате Администрация муниципального образования Оренбургский район Оренбургской области заинтересованным лицом в смысле положений статьи 47 КАС РФ не является, поскольку сам по себе факт признания либо отказа в признании нормативного правового акта недействующим в рамках абстрактного нормоконтроля ее права и обязанности при разрешении административного дела не затрагивает. В этой связи непривлечение названного органа местного самоуправления к участию в рассматриваемом деле процессуального нарушения не образует.
Иные доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда, они аналогичны позиции Правительства Оренбургской области в судебном заседании, которой суд дал надлежащую правовую оценку, в связи с чем Судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения жалобы.
Судом первой инстанции правильно установлены фактические обстоятельства, решение суда вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренные статьей 310 КАС РФ основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Оренбургского областного суда от 5 июня 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Оренбургской области - без удовлетворения.