ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 20 ноября 2019 г. N 5-АПА19-79
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Котович Ю.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-2466/2019 по административному исковому заявлению дачного некоммерческого товарищества "Ново-Троицкое 1", Майсюка Евгения Иосифовича, Бундиной Галины Владимировны, Зининой Натальи Ильиничны о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки города Москвы, утвержденных постановлением Правительства Москвы от 28 марта 2017 г. N 120-ПП,
по апелляционной жалобе дачного некоммерческого товарищества "Ново-Троицкое 1", Майсюка Евгения Иосифовича, Бундиной Галины Владимировны, Зининой Натальи Ильиничны на решение Московского городского суда от 27 мая 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя административных истцов Долгова А.С., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Правительства Москвы Горина Е.Д. и Аветисянц Э.Л. и представителя ГБУ "Ритуал" Полищук О.А., и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
дачное некоммерческое товарищество "Ново-Троицкое 1", Майсюк Евгений Иосифович, Бундина Галина Владимировна и Зинина Наталья Ильинична, являющиеся собственниками земельных участков, близлежащих к земельному участку с кадастровым номером 50:26:0191401:531, обратились в Московский городской суд с административным исковым заявлением о признании не действующими Правил землепользования и застройки города Москвы, утвержденных постановлением Правительства Москвы от 28 марта 2017 г. N 120-ПП (далее - Постановление N 120-ПП, Правила землепользования и застройки) в части установления в соответствии с картой градостроительного зонирования "границы территориальных зон и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства поселения Первомайское" территориальной зоны сохраняемого землепользования (фактическое использование - индекс "Ф") в границах указанного земельного участка.
В обоснование требований административные истцы указали, что установление территориальной зоны сохраняемого землепользования (фактическое использование - индекс "Ф") означает утверждение вида разрешенного использования - "под размещение кладбища" и возможность размещения новых мест захоронения, что противоречит положениям Федерального закона от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее также - Федеральный закон N 8-ФЗ, Закон о погребении), постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 июня 2011 г. N 84 "Об утверждении СанПиН 2.1.2882-11 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения", постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74 "О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" и создает угрозу ухудшения экологии и окружающей среды.
Решением Московского городского суда от 27 мая 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В апелляционной жалобе и дополнениях к ней административные истцы, ссылаясь на неверное применение судом норм материального права, просят отменить судебный акт и принять новое решение, которым их требования удовлетворить. Податели жалобы полагают, что суд пришел к ошибочному выводу о соответствии Правил землепользования и застройки в оспариваемой части нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), Генеральному плану города Москвы, утвержденному Законом города Москвы от 5 мая 2010 г. N 17 с последующими изменениями "О Генеральном плане города Москвы" (далее также - Генеральный план г. Москвы). Также ошибочным является вывод суда о неприменении к спорным правоотношениям Закона о погребении. Кроме того, суд не учел, что земельный участок с кадастровым номером 50:26:0191401:531 расположен в водоохранной зоне, что недопустимо в силу норм статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации (далее также - ВК РФ).
Относительно изложенных в апелляционной жалобе и дополнениях к ней доводов Правительством Москвы, Департаментом городского имущества г. Москвы, Комитетом по архитектуре и градостроительству г. Москвы, ГБУ "Ритуал" и прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ), которая предусматривает, что суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления, оценивает имеющиеся в административном деле, а также дополнительно представленные доказательства.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, согласно статье 72 Конституции Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации с учетом особенностей, установленных статьей 63 ГрК РФ. Так, частью 4.1 указанной статьи предусмотрено, что правила землепользования и застройки субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя утверждаются нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.
В соответствии с Уставом города Москвы, утвержденным Законом города Москвы от 28 июня 1995 г., к полномочиям города Москвы по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится в том числе регулирование градостроительной деятельности (пункт 9 части 1 статьи 13). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации город Москва вправе в соответствии с федеральными законами принимать законы и иные правовые акты города Москвы (статья 12 Устава). Правительство Москвы является высшим постоянно действующим коллегиальным органом исполнительной власти города Москвы, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность других органов исполнительной власти города Москвы (статьи 5, 9, 44).
Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемые правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, а также официального опубликования и по этим основаниям решение суда не обжалуется.
Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (часть 1). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить обозначенному кодексу (часть 3).
Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности.
Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничении негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечении охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 ГрК РФ).
Территориальное планирование - это планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 2 статьи 1 ГрК РФ).
Общие положения о территориальном планировании в городе Москве определены статьей 23 Градостроительного кодекса города Москвы, утвержденного Законом города Москвы от 25 июня 2008 г. N 28 (далее также - Градостроительный кодекс города Москвы), в части 2 которой указано, что документом территориального планирования города Москвы является Генеральный план города Москвы. Генеральный план города Москвы является основой градостроительного зонирования и планировки территорий в городе Москве, размещения и строительства, реконструкции объектов капитального строительства.
Под градостроительным зонированием в силу пункта 6 статьи 1 ГрК РФ понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.
Документом градостроительного зонирования являются правила землепользования и застройки, которые утверждаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в которых устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок их применения и порядок внесения в них изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).
В силу прямого указания части 3 статьи 9 ГрК РФ (здесь и далее в редакции на дату принятия Правил землепользования и застройки) документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти при принятии ими решений и реализации таких решений.
Требование о подготовке проекта правил землепользования и застройки с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, указано в части 3 статьи 31 ГрК РФ. Данные положения корреспондируют к положениям части 1 статьи 34 ГрК РФ, согласно которым границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 названного кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.
Градостроительное зонирование территории города Москвы осуществляется в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и Градостроительным кодексом города Москвы. Результатом градостроительного зонирования территории города Москвы является выделение на территории города Москвы территориальных зон и подзон, определение их границ, установление в границах указанных зон и подзон градостроительных регламентов. Документом градостроительного зонирования территории города Москвы являются правила землепользования и застройки. Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях, определенных Градостроительным кодексом Российской Федерации (части 1 и 2 статьи 34 Градостроительного кодекса города Москвы). Правила землепользования и застройки также предусматривают, что градостроительные регламенты устанавливаются с учетом функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных Генеральным планом города Москвы.
Анализ приведенного законодательства позволяет сделать вывод о том, что документы территориального планирования определяют назначение территорий для достижения целей устойчивого развития территорий, а правила землепользования и застройки разрабатываются для создания условий по ее достижению исходя из назначения территорий. Таким образом, территориальные зоны правил землепользования и застройки, устанавливая правовой режим земельных участков в градостроительных регламентах, должны соответствовать территориальному планированию, закрепленному в функциональных зонах генерального плана.
Судом первой инстанции установлено и не оспаривается административным ответчиком, что земельный участок с кадастровым номером 50:26:0191401:531 согласно Генеральному плану города Москвы отнесен к жилой функциональной зоне.
Как следует из пункта 3.1.4 названного генерального плана, в качестве функциональных зон, предназначенных для формирования одного или нескольких функционально-планировочных образований, выделяются части территории города, ограниченные зонами особо охраняемых территорий, зонами водных поверхностей, зонами транспортной инфраструктуры и границами районов города Москвы.
Согласно пункту 3.1.6 Генерального плана города Москвы для формирования различных видов жилых функционально-планировочных образований в числе жилых функциональных зон устанавливаются: зоны жилых микрорайонов и жилых групп многоквартирной жилой застройки; зоны жилых районов и жилых микрорайонов многоквартирной жилой застройки; зоны жилых районов и микрорайонов одноквартирной жилой застройки, в том числе зоны одноквартирной жилой застройки в границах особо охраняемых природных территорий.
Иных функционально-планировочных образований в числе жилых функциональных зон не предусмотрено.
Территориальная часть Правил землепользования и застройки, что следует из раздела "Введение", оформлена в виде текстовых и графических материалов и включает градостроительные регламенты и карты градостроительного зонирования. Содержание градостроительных регламентов, предусмотренное Градостроительным кодексом Российской Федерации, частично изложено в текстовых материалах территориальной части и частично отображено на графических материалах территориальной части.
Как следует из подпункта 1 пункта 3.2.1 Правил землепользования и застройки, на картах градостроительного зонирования устанавливаются и указываются буквенные обозначения территориальных зон и подзон, в том числе сохраняемого землепользования (индекс "Ф").
Согласно пункту 3.3.2 Правил землепользования и застройки во всех территориальных зонах сохраняемого землепользования (фактическое использование - индекс "Ф") в качестве основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства устанавливаются виды разрешенного использования упомянутых земельных участков и объектов капитального строительства, сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре недвижимости.
В отношении земельного участка с кадастровым номером 50:26:0191401:531 на карте градостроительного зонирования "границы территориальных зон и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства поселения Первомайское" обозначен индекс "Ф", то есть установлена территориальная зона сохраняемого землепользования, и с учетом сведений Единого государственного реестра недвижимости установлен только один основной вид разрешенного использования - под размещение кладбища.
Исходя из перечня видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, приведенных в Таблице 1 Правил землепользования и застройки, размещение кладбищ, крематориев и мест захоронения (12.1.0) отнесено к объектам производственного назначения.
С учетом этого суд первой инстанции установил, что названный земельный участок выделен в территориальную зону 12.1.0 "размещение кладбищ".
При этом необходимо учесть положения части 13 статьи 35 ГрК РФ, из которой следует, что зоны, занятые кладбищами, могут включаться в территориальные зоны специального назначения, а также пункта 3.1.7 Генерального плана г. Москвы, где указано, что для формирования различных видов производственных функционально-планировочных образований в числе производственных функциональных зон устанавливаются среди прочего специальные зоны.
Таким образом, фактически на территории земельного участка с кадастровым номером 50:26:0191401:531 образована территориальная зона сохраняемого землепользования с видом разрешенного использования "под размещение кладбища", не соответствующая жилой функциональной зоне Генерального плана г. Москвы, что противоречит приведенным нормам федерального и регионального градостроительного законодательства.
Судебная коллегия, оценив письмо, выполненное на бланке государственного автономного учреждения города Москвы "Научно-исследовательский и проектный институт генерального плана Москвы", принятое судом первой инстанции в качестве доказательства соответствия территориальной зоны сохраняемого землепользования (фактическое использование - индекс "Ф") Генеральному плану города Москвы, приходит к выводу, что данное доказательство не отвечает требованиям относимости, допустимости и достоверности.
Как указано в части 1 статьи 59 КАС РФ доказательствами по административному делу являются полученные в предусмотренном обозначенном кодексом и другими федеральными законами порядке сведения о фактах, на основании которых суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иных обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела.
Суд принимает только те доказательства, которые имеют значение для рассмотрения и разрешения административного дела (статья 60 КАС РФ).
Доказательства являются допустимыми, если они отвечают требованиям, указанным в статье 59 поименованного кодекса. Обстоятельства административного дела, которые согласно закону должны быть подтверждены определенными средствами доказывания, не могут подтверждаться никакими иными доказательствами (часть 1 статьи 61 КАС РФ).
Согласно статье 84 КАС РФ суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимосвязь доказательств в их совокупности (часть 3). При оценке документов или иных письменных доказательств суд обязан с учетом других доказательств убедиться в том, что такие документ или иное письменное доказательство исходят от органа, уполномоченного представлять данный вид доказательств, подписаны лицом, имеющим право на подписание документа, содержат все другие неотъемлемые реквизиты данного вида доказательств (часть 5).
Из письма, выполненного на бланке государственного автономного учреждения города Москвы "Научно-исследовательский и проектный институт генерального плана Москвы", следует, что выделение территориальной зоны 12.1.0 "для размещения кладбищ" не противоречит Генеральному плану города Москвы исходя из соотношения площади участков различного типа функционального назначения в функциональной зоне жилого типа "200" и расчетной площади территории участков типа 100, 200, 300, 400 (общественно-деловой, жилой, производственной, природной функциональных зон соответственно).
Вместе с тем текст письма повторяет положения, приведенные в разделе 3.6 Правил землепользования и застройки, как условие обеспеченности соответствия документации по планировке территории (к числу которых статьи 41 - 43 ГрК РФ относят проект планировки территории и проект межевания) требованиям градостроительных регламентов.
Поскольку данное письмо не подписано должностным лицом, его составившим, не содержит указания на номер и дату его составления, а изложенная в нем информация относится не к вопросу соответствия территориальных зон генеральному плану и установленным им функциональным зонам (документу территориального планирования), Судебная коллегия считает, что оно не может служить относимым и допустимым доказательством по делу.
Следует признать несостоятельным и утверждение административного ответчика о том, что установление территориальной зоны сохраняемого землепользования с индексом "Ф" с видом разрешенного использования "под размещение кладбища" соответствует положениям статей 34 и 35 ГрК РФ, допускающих возможность, как установления иных территориальных зон, так и сочетания различных видов разрешенного использования земельных участков.
Часть 15 статьи 35 ГрК РФ предусматривает возможность установления иных видов территориальных зон, не поименованных в части 1 статьи 35 ГрК РФ.
Однако, как следует из буквального толкования этой нормы, установление иных территориальных зон осуществляется также с учетом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства, то есть иные территориальные зоны также должны соответствовать функциональным зонам генерального плана.
Возможность сочетания в пределах территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков как следует из части 1 статьи 34 и части 2 статьи 36 ГрК РФ, реализуется в градостроительном регламенте, устанавливаемом применительно к одной территориальной зоне и не относится к вопросам соответствия территориальных зон правил землепользования и застройки функциональным зонам генерального плана.
Более того, согласно пункту 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ основанием для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений.
Данное положение закреплено и в части 13 Градостроительного кодекса города Москвы, где установлено, что основанием для рассмотрения Правительством Москвы вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является несоответствие правил землепользования и застройки Генеральному плану города Москвы, возникшее в результате внесения в Генеральный план города Москвы изменений.
Пункт 4 части 1 Градостроительного кодекса города Москвы содержит императивное требование о том, что в целях соблюдения права человека на благоприятную среду жизнедеятельности правила землепользования и застройки, не соответствующие Генеральному плану города Москвы, техническим регламентам, законодательству в области охраны окружающей среды, в области охраны объектов культурного наследия, нормативам градостроительного проектирования, не подлежат утверждению, а утвержденные не подлежат применению в соответствующей части.
Как установлено судом, в Генеральный план города Москвы Законом города Москвы от 15 марта 2017 г. N 10 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 5 мая 2010 года N 17 "О Генеральном плане города Москвы", который вступил в силу 3 апреля 2017 г., были внесены изменения в связи с изменением границ между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью в части территорий, присоединенных к городу федерального значения Москве в соответствии с постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 декабря 2011 г. N 560-СФ "Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью".
Правила землепользования и застройки разрабатывались также в связи с изменениями границ между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью, утвержденными постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 декабря 2011 г. N 560-СФ, что следует из постановления Правительства Москвы от 19 мая 2015 г. N 286-ПП "О подготовке проекта правил землепользования и застройки в городе Москве", приняты 28 марта 2017 г. и с этой даты вступили в силу.
Обстоятельство вступления в силу Правил землепользования и застройки ранее вступления в силу Генерального плана города Москвы, вопреки выводам суда, не свидетельствует о соответствии территориальной зоны сохраняемого землепользования с индексом "Ф" с видом разрешенного использования "под кладбище" жилой функциональной зоне Генерального плана города Москвы на дату принятия судом решения.
Таким образом, после вступления в силу Генерального плана города Москвы оспариваемые положения Правил землепользования и застройки в силу названных норм с учетом пункта 4 части 1 Градостроительного кодекса города Москвы не подлежат применению в соответствующей части.
Судом установлено, что в границах земельного участка с кадастровым номером 50:26:0191401:531 расположено кладбище, которое включает исторически сложившееся "старое" кладбище при церкви, а также отведена территория под организацию новых мест погребения.
В соответствии с частью 1 статьи 36 ГрК РФ градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.
В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (пункт 2 части 6 статьи 30 ГрК РФ).
В случае, если в градостроительном регламенте применительно к определенной территориальной зоне не устанавливаются предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь, и (или) предусмотренные пунктами 2 - 4 части 1 этой статьи предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, непосредственно в градостроительном регламенте применительно к этой территориальной зоне указывается, что такие предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства не подлежат установлению (часть 1.1 статьи 38 ГрК РФ).
В данном случае градостроительным регламентом территориальной зоны сохраняемого землепользования установлен единственный вид разрешенного использования "под размещение кладбища". Предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства не установлены и отсутствует ссылка, что такие параметры не подлежат установлению. Тем самым создается правовая неопределенность правового режима использования земельного участка с кадастровым номером 50:26:0191401:531.
Судебная коллегия также не может согласиться и с выводами суда первой инстанции о том, что в рассматриваемом деле не подлежит применению законодательство о погребении и похоронном деле и законодательство о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения исходя из следующего.
Если градостроительные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности, то в силу их комплексного характера к ним применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, что закреплено в части 3 статьи 4 ГрК РФ.
Законодательство Российской Федерации о погребении и похоронном деле состоит из Федерального закона от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирует отношения, связанные с погребением умерших, устанавливает среди прочего санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения, что следует из пункта 1 статьи 2 и статьи 1 названного федерального закона.
Данный федеральный закон в пункте 1 статьи 4 определяет, что места погребения - это участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших (пеплом после сожжения тел (останков) умерших, далее - прах), крематориями для предания тел (останков) умерших огню, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших, отводятся в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями.
Выбор земельного участка для размещения места погребения осуществляется в соответствии с правилами застройки города или иного поселения с учетом гидрогеологических характеристик, особенностей рельефа местности, состава грунтов, предельно допустимых экологических нагрузок на окружающую среду, а также в соответствии с санитарными правилами и нормами и должен обеспечивать неопределенно долгий срок существования места погребения (пункт 1 статьи 16 Федерального закона N 8-ФЗ).
Статьей 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (в редакции на дату принятия Правил землепользования и застройки, далее также - Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения) предусмотрено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.
При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов (далее - объекты) должны соблюдаться санитарные правила.
В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 322, федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации, является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее - Роспотребнадзор). Руководство данным органом осуществляет Главный государственный санитарный врач Российской Федерации.
Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 июня 2011 г. N 84 утверждены СанПиН 2.1.2882-11 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения" (далее также - СанПиН 2.1.2882-11), а постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74 введена в действие новая редакция СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее также - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).
Пунктами 1.3 и 2.1 СанПиН 2.1.2882-11 предусмотрено, что требования по размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий, сооружений и помещений похоронного назначения, включаемые в нормативные правовые акты, принимаемые органами исполнительной власти и местного самоуправления, должны соответствовать положениям настоящих санитарных правил. Размещение, расширение и реконструкция кладбищ, зданий, сооружений, помещений похоронного назначения осуществляются в соответствии с законодательством в области градостроительной деятельности и санитарными правилами и нормативами.
Согласно пункту 2.5 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 организации, промышленные объекты и производства, группы промышленных объектов и сооружения, являющиеся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, необходимо отделять санитарно-защитными зонами от территории жилой застройки, ландшафтно-рекреационных зон, зон отдыха, территорий курортов, санаториев, домов отдыха, стационарных лечебно-профилактических учреждений, территорий садоводческих товариществ и коттеджной застройки, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков.
В соответствии с пунктом 2 статьи 4 Закона о погребении создаваемые, а также существующие места погребения не подлежат сносу и могут быть только перенесены в случае угрозы постоянных затоплений, оползней, после землетрясений и других стихийных бедствий по решению органов местного самоуправления. Использование территории места погребения разрешается по истечении двадцати лет с момента его переноса. Территория места погребения в этих случаях может быть использована только под зеленые насаждения. Строительство зданий и сооружений на этой территории запрещается (пункт 6 статьи 16 Закона о погребении).
Пункт 2 статьи 16 Закона о погребении содержит императивное требование о том, что вновь создаваемые места погребения должны размещаться на расстоянии не менее 300 метров от границ селитебной территории.
Пункт 2.5 СанПиН 2.1.2882-11 предусматривает, что кладбища с погребением путем предания тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп) размещают на расстоянии от жилых, общественных зданий, спортивно-оздоровительных и санаторно-курортных зон в соответствии с санитарными правилами по санитарно-защитным зонам и санитарной классификации предприятий, сооружений и иных объектов.
Пункт 7.1.12 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 относит кладбища смешанного и традиционного захоронения площадью 10 и менее га к IV классу санитарной классификации предприятий, сооружений и иных объектов с санитарно-защитной зоной 100 метров.
Как усматривается из материалов и дела, в том числе из заключения землеустроительной экспертизы от 5 февраля 2019 г., выполненного экспертами общества с ограниченной ответственностью "МНСЭ", а также из экспертного заключения по проекту санитарно-защитной зоны кладбища Пучково от 6 ноября 2019 г., подготовленного федеральным бюджетным учреждением здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в городе Москве", представленного административным ответчиком в судебное заседание суда апелляционной инстанции, селитебная территория (предназначенная в том числе для жилой застройки) расположена на расстоянии менее 300 м от границы территории кладбища, на которой предусматривается размещение вновь создаваемых мест погребения.
Экспертное заключение по проекту санитарно-защитной зоны кладбища Пучково от 6 ноября 2019 г., согласно которому размер санитарно-защитной зоны кладбища составляет от 0 до 78 метров, не утверждено решением и санитарно-эпидемиологическим заключением Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя, как того требует пункт 4.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, и не опровергает вывод о противоречии оспариваемой нормы пункту 2 статьи 16 Закона о погребении при размещении новых мест погребения.
С учетом приведенного законоположения, Судебная коллегия считает, что существующее землепользование применительно к виду разрешенного использования "под размещение кладбища" без определения в градостроительном регламенте параметров разрешенного строительства и с учетом расположения территории кладбища в функциональной зоне жилой застройки применимо к сохранению исторически сложившегося кладбища не может быть учтено в целях организации новых мест погребения.
Судебная коллегия не может согласиться и с суждением суда об отсутствии оснований для применения в настоящем деле Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее также - Закон о техническом регулировании) со ссылкой на отсутствие технических регламентов, предметом которых является документация градостроительного зонирования.
Как указано в статье 1 Закона о техническом регулировании данный закон регулирует отношения, возникающие в том числе при применении и исполнении на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также к выполнению работ или оказанию услуг в целях добровольного подтверждения соответствия.
Статья 5.4 названного закона предусматривает, что особенности технического регулирования при подготовке документации по планировке территории, осуществлении архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в условиях стесненной городской застройки могут устанавливаться федеральными законами с учетом особенностей технического регулирования в области обеспечения безопасности зданий и сооружений, установленных Федеральным законом "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (пункт 1). В целях осуществления градостроительной деятельности в условиях стесненной городской застройки уполномоченные федеральные органы исполнительной власти вправе устанавливать особенности применения требований, установленных национальными стандартами и сводами правил, либо принимать отдельные национальные стандарты и своды правил (за исключением случаев, если указанные требования напрямую влияют на безопасность зданий и сооружений, в том числе входящих в их состав систем и сетей инженерно-технического обеспечения) (пункт 2).
В соответствии с частью 1 статьи 6 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее также - Технический регламент о безопасности зданий и сооружений) Правительство Российской Федерации утверждает перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований указанного федерального закона.
Национальные стандарты и своды правил, включенные в указанный в части 1 этой статьи перечень, являются обязательными для применения, за исключением случаев осуществления проектирования и строительства в соответствии со специальными техническими условиями (часть 4 статьи 6 Технического регламента о безопасности зданий и сооружений).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2014 г. N 1521 "Об утверждении перечня национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" в перечень включен СП 42.13330.2011 Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89* (далее также - СП 42.13330.2011) в части раздела 1 (пункт 1.1), 4, 5 (за исключением пунктов 5.4, 5.7), 6 (за исключением пункта 6.3), 8 (пункты 8.2 - 8.6, 8.8, 8.9, 8.12 - 8.20, 8.24 - 8.26), 9, 10 (пункты 10.1 - 10.5), 11 (пункты 11.1 - 11.24, 11.25 (таблица 10, за исключением примечания 4), 11.26, 11.27), 12 (за исключением пункта 12.33), 13, 14 (данная редакция действовала до 1 июля 2017 г.).
Действие СП 42.13330.2011 распространяется на проектирование новых и реконструкцию существующих городских и сельских поселений и включает основные требования к их планировке и застройке.
Пункт 1.1 СП 42.13330.2011 предписывает, что конкретизацию этих требований следует осуществлять при разработке региональных и местных нормативов градостроительного проектирования.
Региональные нормативы градостроительного проектирования и внесенные изменения в региональные нормативы градостроительного проектирования утверждаются исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 29.3 ГрК РФ).
Постановлением Правительства Москвы от 25 января 2000 г. N 49 утверждены нормы и правила проектирования планировки и застройки Москвы МГСН 1.01-99 (далее также - МГСН 1.01-99).
Пунктом 6.1 МГСН 1.01-99 предусмотрено, что кладбища размещаются на производственных территориях.
Проектирование кладбищ и организацию их санитарно-защитных зон следует вести на основании МГСН 4.11-97 и СанПиН 2.2.1/2.1.1.567-96.
МГСН 4.11-97 "Московские городские строительные нормы "Здания, сооружения и комплексы похоронного назначения" утверждены постановлением Правительства Москвы от 10 июня 1997 г. N 434.
В пункте 4.5 МГСН 4.11-97 указано, что кладбища традиционного и смешанного способов захоронения следует размещать в пригородной зоне или в пределах ландшафтных территорий города с соблюдением требований экологической и санитарной защиты.
Существующие кладбища допускается сохранять и использовать в селитебной зоне как кладбища с погребениями после кремации.
При сохранении и реконструкции кладбища с погребениями после кремации в селитебной зоне вокруг него следует предусматривать, в соответствии со СНиП 2.07.01-89*, раздел 4, озелененную зону моральной защиты (ЗМЗ) шириной не менее 20 м. В ней разрешается размещать: пешеходную дорогу; инженерные сети; торговые киоски по продаже цветов и рассады (пункт 4.6 МГСН 4.11-97).
Не допускается осуществлять новые погребения некремированных останков на сохраняемых в застройке, реконструируемых, реставрируемых кладбищах в случае отсутствия вокруг них санитарно-защитных зон (СЗЗ). Размеры СЗЗ должны быть не менее 500 м до селитебной территории (пункт 4.8 МГСН 4.11-97).
Как указывалось ранее, на дату принятия настоящего апелляционного определения санитарно-защитная зона кладбища Пучково в установленном СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 порядке не установлена.
Таким образом, организация новых мест погребения на территории земельного участка с кадастровым номером 50:26:0191401:531 противоречит законодательству о техническом регулировании.
Раздел 4 СП 42.13330.2011, применение которого на обязательной основе обеспечивает соблюдение требований Технического регламента о безопасности зданий и сооружений, содержит концепцию развития и общей организации территории городских и сельских поселений.
Так, пункт 4.12 предусматривает, что состав территориальных зон, а также особенности использования их земельных участков определяются градостроительным регламентом, правилами застройки с учетом ограничений, установленных градостроительным, земельным, природоохранным, санитарным, иным специальным законодательством, настоящими нормами, а также специальными нормами.
Данные нормы соответствуют положениям пункта 3 части 6 статьи 30 ГрК РФ, согласно которому в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В нарушение названных норм градостроительный регламент территориальной зоны сохраняемого землепользования (фактическое использование - индекс "Ф") в отношении названного земельного участка установленных ограничений по организации новых мест погребения не содержит.
Пункт 4.13 СП 42.13330.2011 определяет, что при выделении территориальных зон и установлении регламентов их использования необходимо учитывать также ограничения на градостроительную деятельность, обусловленные установленными зонами особого регулирования. В их числе: водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы.
Из материалов дела следует, что часть территориальной зоны сохраняемого землепользования (индекс "Ф"), установленной в отношении земельного участка с кадастровым номером 50:26:0191401:531 расположена в водоохранной зоне.
Часть 1 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации определяет водоохранные зоны как территории, которые примыкают к береговой линии (границам водного объекта) морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.
При этом часть 15 названной статьи вводит запрет на размещение кладбищ в границах водоохранной зоны.
Таким образом, образование новых мест погребения в территориальной зоне сохраняемого землепользования (индекс "Ф"), расположенной на территории водоохранной зоны, противоречит указанным нормам водного законодательства.
Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении административного искового заявления, указал, что при установлении территориальной зоны, обозначенной индексом "Ф" учитывалось существующее землепользование (пункт 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ).
Однако судом не учтено, что названную норму необходимо применять в совокупности и системном единстве с иными положениями градостроительного законодательства, в том числе пунктами 2 и 3 части 1 статьи 34 ГрК РФ, предписывающих учитывать функциональные зоны и параметры их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения и определенные этим кодексом территориальные зоны, а также цели разработки правил землепользования и застройки, среди которых создание условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (пункты 1 и 3 части 1 статьи 30 ГрК РФ). При этом, с учетом анализа приведенных норм, Судебная коллегия полагает, что существующим землепользованием применительно к виду разрешенного использования земельного участка "под размещение кладбища" исходя из конкретных обстоятельств настоящего дела, может быть отнесена деятельность по сохранению "старого кладбища".
С учетом изложенного, Судебная коллегия полагает подлежащим отмене решение суда первой инстанции с вынесением нового решения об удовлетворении административного искового заявления в той мере, в которой градостроительный регламент и вид разрешенного использования территориальной зоны сохраняемого землепользования (фактическое использование - индекс "Ф") в отношении земельного участка с кадастровым номером 50:26:0191401:531 допускает размещение вновь создаваемых мест погребения.
Определяя момент, с которого в оспариваемый в части нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим, Судебная коллегия, исходя из предписаний пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, учитывая, что Правила землепользования и застройки применялись и были реализованы права граждан и организаций, считает, что оспариваемые нормы подлежат признанию не действующими с даты принятия настоящего апелляционного определения.
При этом Судебная коллегия полагает, что требование административного иска об обязании Правительства Москвы принять новый нормативный правовой акт, заменяющий признанную недействующей часть Правил землепользования и застройки, не подлежит удовлетворению, поскольку согласно части 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд вправе возложить на орган государственной власти, принявший оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части, в случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.
В данном случае отсутствуют основания полагать, что в результате принятия настоящего апелляционного определения возникнет недостаточная правовая урегулированность, поскольку градостроительный регламент территориальной зоны сохраняемого землепользования (фактическое использование - индекс "Ф") в отношении земельного участка с кадастровым номером 50:26:0191401:531 в силу приведенных норм федерального и регионального законодательства, в частности Градостроительного кодекса города Москвы, Градостроительного кодекса Российской Федерации, не действует в части размещения вновь создаваемых мест погребения, а обязанность внести изменения в Правила землепользования и застройки возникает в силу закона. Кроме того, удовлетворение административного иска в этой части фактически означало бы вмешательство суда в нормотворческую деятельность представительного органа власти субъекта Российской Федерации по осуществлению градостроительной деятельности, что не предусмотрено процессуальным законодательством.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Московского городского суда от 27 мая 2019 г. отменить.
Признать не действующей с даты принятия настоящего апелляционного определения карту градостроительного зонирования "Границы территориальных зон и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства поселения Первомайское" Книги 13 Правил землепользования и застройки города Москвы, утвержденных постановлением Правительства Москвы от 28 марта 2017 г. N 120-ПП, в той мере, в которой градостроительный регламент и вид разрешенного использования территориальной зоны сохраняемого землепользования (фактическое использование - индекс "Ф") в отношении земельного участка с кадастровым номером 50:26:0191401:531 допускает размещение вновь создаваемых мест погребения.
В остальной части в удовлетворении административного искового заявления отказать.