ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 19 августа 2019 г. N 49-АПА19-20
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.
при секретаре Луговой Е.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Федерального государственного бюджетного учреждения "Государственный природный биосферный заповедник "Шульган-Таш" о признании недействующими в части постановления Правительства Республики Башкортостан от 9 марта 2017 года N 71 "Об отнесении части объекта культурного наследия регионального значения - достопримечательного места "Земля Урал-Батыра", который расположен на территории Киекбаевского сельсовета (Бурзянский район), к историко-культурным заповедникам", постановления Правительства Республики Башкортостан от 17 октября 2018 года N 501 "О введении особого режима функционирования объекта культурного наследия федерального значения "Капова пещера с живописью эпохи палеолита", приказа Министерства культуры Республики Башкортостан от 11 декабря 2014 года N 355 "Об утверждении границ территории объекта культурного наследия федерального значения "Капова пещера с живописью эпохи палеолита", приказа Министерства культуры Республики Башкортостан от 2 декабря 2015 года N 380 "О включении выявленного объекта культурного наследия достопримечательное место "Земля Урал-Батыра", расположенного по адресу: Республика Башкортостан, муниципальный район Бурзянский район, Киекбаевский сельсовет в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, о признании недействующим приказа Управления по государственной охране объектов культурного наследия Республики Башкортостан от 10 августа 2018 года N 263 "Об установлении условий доступа к объекту культурного наследия федерального значения "Капова пещера с живописью эпохи палеолита" по апелляционным жалобам Правительства Республики Башкортостан, Федерального государственного бюджетного учреждения "Государственный природный биосферный заповедник "Шульган-Таш", Государственного бюджетного учреждения Республики Башкортостан Историко-культурный музей-заповедник "Пещера Шульган-Таш", Управления по государственной охране объектов культурного наследия Республики Башкортостан на решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 10 апреля 2019 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Федерального государственного бюджетного учреждения "Государственный природный биосферный заповедник "Шульган-Таш" Юлчурина С.А., представителей Государственного бюджетного учреждения Республики Башкортостан Историко-культурный музей-заповедник "Пещера Шульган-Таш" Фархиева А.Ф. и Гайнуллина Д.А., представителя Управления по государственной охране объектов культурного наследия Республики Башкортостан Фархиева А.Ф., представителя министерства культуры Республики Башкортостан Мурзагильдина Н.Т., представителя Правительства Республики Башкортостан Ступина С.П., поддержавших доводы жалоб, возражения представителя министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации Подвигиной А.Ю., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Рыжова М.И., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
приказом Министерства культуры Республики Башкортостан (далее - Минкультуры Республики) N 355 от 11 декабря 2014 года "Об утверждении границ территории объекта культурного наследия федерального значения "Капова пещера с живописью эпохи палеолита" (далее - Приказ Минкультуры от 11 декабря 2014 года), размещенным на официальном Интернет-портале правовой информации Республики Башкортостан http://www.npa.bashkortostan.ru 2 сентября 2016 года, утверждены границы территории объекта культурного наследия федерального значения "Капова пещера с живописью эпохи палеолита", требования к осуществлению деятельности, особый режим использования земельных участков и градостроительные регламенты в границах территории объекта культурного наследия федерального значения "Капова пещера с живописью эпохи палеолита".
2 декабря 2015 года приказом Минкультуры Республики N 380 "О включении выявленного объекта культурного наследия - достопримечательное место "Земля Урал-Батыра", расположенного по адресу: Республика Башкортостан, муниципальный район Бурзянский район, Киекбаевский сельсовет в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального значения, утверждении границ его территории и предмета охраны" (далее - Приказ Минкультуры от 2 декабря 2015 года), размещенным на официальном Интернет-портале правовой информации Республики Башкортостан http://www.npa.bashkortostan.ru 18 января 2016 года, утверждены границы территории достопримечательного места "Земля Урал-Батыра", предмет охраны объекта, требования к осуществлению деятельности, особый режим использования земельных участков и градостроительные регламенты в границах территории объекта.
Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 9 марта 2017 года N 71 "Об отнесении части объекта культурного наследия регионального значения - достопримечательного места "Земля Урал-Батыра", расположенного по адресу: Республика Башкортостан, муниципальный район Бурзянский район, Киекбаевский сельсовет, к историко-культурным заповедникам" (далее - Постановление от 9 марта 2017 года), размещенным на официальном Интернет-портале правовой информации Республики Башкортостан http://www.npa.bashkortostan.ru 10 марта 2017 года и опубликованным в бюллетене "Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Главы и Правительства Республики Башкортостан", 22 марта 2017 года, N 9 (555), часть названного объекта культурного наследия регионального назначения отнесена к историко-культурным заповедникам регионального значения с наименованием "Пещера Шульган-Таш", утверждены границы его территории в границах территории объекта культурного наследия федерального значения "Капова пещера с живописью эпохи палеолита", определено, что режим его содержания соответствует особому режиму использования земельных участков в границах территории объекта культурного наследия федерального значения "Капова пещера с живописью эпохи палеолита".
10 августа 2018 года приказом N 263 Управления по государственной охране объектов культурного наследия Республики Башкортостан "Об установлении условий доступа к объекту культурного наследия федерального значения "Капова пещера с живописью эпохи палеолита" (далее - Приказ Управления N 263), размещенным на официальном Интернет-портале правовой информации Республики Башкортостан http://www.npa.bashkortostan.ru 29 августа 2018 года, определены условия доступа к поименованному объекту, расположенному по адресу: Республика Башкортостан, муниципальный район Бурзянский район, сельское поселение Киекбаевский сельсовет, вход в пещеру находится в 5 км от деревни Гадельгареево (Шульганово) на правом берегу р. Белой в скале горы Шульган-Таш в 150 м от реки, в правом борту ущелья Шульган, на высоте 8 м от уровня реки Белой, на 265 м (БСВ).
Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 17 октября 2018 года N 501 "О введении особого режима функционирования объекта культурного наследия федерального значения "Капова пещера с живописью эпохи палеолита" (далее - Постановление от 17 октября 2018 года), размещенным на официальном Интернет-портале правовой информации Республики Башкортостан http://www.npa.bashkortostan.ru 19 октября 2018 года и опубликованным в бюллетене "Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Главы и Правительства Республики Башкортостан", 12 ноября 2018 года, N 32 (614), ст. 1241, установлен режим доступа и его ограничения для туристского и экскурсионного посещения отдельных залов этого объекта культурного наследия.
Федеральное государственное бюджетное учреждение "Государственный природный заповедник Шульган-Таш" (далее - ФГБУ, административный истец) обратилось в суд с административным иском, уточненным в ходе судебного разбирательства, о признании недействующими названных региональных нормативных правовых актов в части применения к землям особо охраняемой природной территории федерального значения, включая его охранную зону.
В обоснование заявленных требований административный истец указал, что осуществляет управление заповедником, территория которого не входит в границы муниципального образования - сельского поселения Киекбаевский сельсовет муниципального района Бурзянский район Республики Башкортостан, так как земли заповедника находятся в собственности Российской Федерации. Считает, что Правительство Республики Башкортостан вышло за пределы своих полномочий и неправомерно изменило статус особо охраняемой территории федерального значения, одновременно придав ей статус региональной территории историко-культурного назначения. В результате оспариваемого нормативного правового регулирования на административного истца накладываются ограничения, не позволяющие исполнять непосредственные обязанности, предусмотренные федеральным законодательством.
По мнению административного истца, названные выше Приказы Минкультуры и Приказ Управления также изданы с превышением полномочий, незаконно включена часть территории государственного заповедника в территорию объекта культурного наследия регионального значения, изменен режим доступа к особо охраняемым природным территориям на режим территорий земель историко-культурного значения.
Решением Верховного Суда Республики Башкортостан от 10 апреля 2019 года административное исковое заявление удовлетворено, признаны недействующими с момента вступления в силу судебного акта Постановления Правительства от 9 марта 2018 года и 17 октября 2018 года. Приказы Минкультуры от 11 декабря 204 года и 2 декабря 2015 года в части применения к землям особо охраняемых природных территорий федерального значения, включая его охранную зону, Приказ Управления N 263 - в полном объеме.
В апелляционных жалобах Правительства Республики Башкортостан, Управления по государственной охране объектов культурного наследия Республики Башкортостан, Государственного бюджетного учреждения Республики Башкортостан Историко-культурный музей-заповедник "Пещера Шульган-Таш" ставится вопрос об отмене судебного акта в связи с неверным определением судом обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствием выводов фактическим обстоятельствам и неправильным применением норм материального права, принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Административный истец в апелляционной жалобе просит изменить решение в части момента признания недействующими оспариваемые нормативные правовые акты, считая, что они должны быть признаны недействующими с даты их принятия в целях восстановления и защиты его нарушенных прав.
В отзыве на решение суда первой инстанции Министерство культуры Республики Башкортостан также просит решение отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.
Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, прокуратурой Республики Башкортостан и Минприроды России, привлеченного по делу в качестве заинтересованного лица, поданы возражения о необоснованности доводов жалоб и законности судебного решения.
Изучив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений на них, Судебная коллегия считает решение незаконным исходя из следующего.
Как следует из содержания оспариваемых региональных нормативных правовых актов, они регулируют отношения исключительно в области охраны объектов культурного наследия как федерального значения - Капова пещера с живописью эпохи палеолита (далее - Капова пещера), так и регионального значения - достопримечательное место "Земля Урал-Батыра", историко-культурный заповедник с наименованием "Пещера Шульган-Таш".
Правоотношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются специальным Федеральным законом Российской Федерации от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ), целью правового регулирования которого является реализация конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.
Капова пещера, местонахождение которой Бурзянский район Башкирской АССР на территории Государственного заповедника, правый берег реки Белой, включена в список памятников археологии, подлежащих охране как памятники государственного значения, постановлением Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 года N 1327 "О дальнейшем улучшении дела охраны памятных объектов культуры в РСФСР" (Приложение N 1), включена под регистрационным номером 021540271280006, как объект культурного наследия федерального значения, в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
В поименованном реестре содержатся сведения об объекте регионального значения "Земля Урал-Батыра", VI в. до н.э. - 1 половина XVIII н.э., включен Приказом Минкультуры от 2 декабря 2015 года.
Из материалов дела следует и никем не оспаривается, что вход в Капову пещеру находится на территории Государственного природного биосферного заповедника "Шульган-Таш" (далее - Государственный заповедник), именуемого до 2008 года Государственным заповедником "Шульган-Таш".
Государственный заповедник, расположенный на территории Бурзянского административного района Республики Башкортостан, создан постановлением Совета Министров РСФСР от 6 января 1986 года N 9 за счет части земель Башкирского государственного заповедника Главохоты РСФСР (Прибельский участок), границы которого утверждены в 1957 году (пункт 2 Положения о государственном природном биосферном заповеднике "Шульган-Таш", утвержденного приказом Минприроды России от 7 июня 2018 года N 243, далее - Положение о заповеднике), а объект культурного наследия "Земля Урал-Батыра" (далее - также Достопримечательное место) - частично в границах названного заповедника, частично в границах национального парка "Башкирия", то есть на особо охраняемых природных территориях.
Взаимное расположение и пересечение территорий, на которых располагаются поименованные выше объекты культурного наследия, с территорией Государственного заповедника подтверждается картой-схемой, представленной в материалы административного дела.
Государственные природные заповедники, включая и биосферные, относятся к особо охраняемым природным территориям (далее - ООПТ) федерального значения в силу прямого указания, содержащегося в пункте 5 статьи 2, пункте 1 статьи 6 Федерального закона Российской Федерации от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон N 33-ФЗ), являющегося специальным нормативным правовым актом, регулирующим отношения в области организации, охраны и использования ООПТ.
ООПТ признаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, изъятые решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и имеющие установленный режим особой охраны (преамбула поименованного закона).
Правовой статус земель особо охраняемых территорий определяется Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ), согласно статье 94 которого к таким землям относятся земли, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, изъятые в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота.
ООПТ - один из видов земель особо охраняемых территорий, находятся в федеральной собственности и предоставляются федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление государственными природными заповедниками и национальными парками, которые как и земли, занятые объектами культурного наследия Российской Федерации, используются для соответствующих целей, использование их для иных целей ограничивается или запрещается в случаях, установленных поименованным кодексом, федеральными законами (пункты 2 и 6 статьи 94, пункт 6 статьи 95 ЗК РФ).
Приведенные законоположения позволяют сделать вывод, что частичное расположение Каповой пещеры и Достопримечательного места на территории Государственного заповедника не исключает их статус как объектов культурного наследия федерального и регионального значения, определяемый, в первую очередь, Законом N 73-ФЗ, согласно преамбуле к которому государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Как определено Законом 73-ФЗ в редакции Федерального закона от 22 октября 2014 года N 315-ФЗ, вступившего в законную силу с 22 января 2015 года, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся наряду с другими государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия, в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика, нарушения установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий, которая включает в себя в том числе государственный учет объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, формирование и ведение перечня выявленных объектов культурного наследия, формирование и ведение реестра, установление предмета охраны объекта культурного наследия, включенного в реестр, и границ территории такого объекта (подпункт 4 статьи 9.2, пункт 1, подпункты 1 и 10 пункта 2 статьи 33).
Таким образом, в полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации входят вопросы сохранения, использования, популяризации и государственной охраны как региональных, так и федеральных объектов культурного наследия. Руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно организует деятельность по осуществлению переданных полномочий.
В Республике Башкортостан Правительство Республики в силу положений статьи 16 Закона Республики Башкортостан от 14 марта 2003 года N 474-з "О Правительстве Республики Башкортостан" осуществляет государственную охрану объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) республиканского значения.
Согласно статьям 57 и 58 Закона N 73-ФЗ в отношении достопримечательного места может быть принято решение об отнесении его к историко-культурным заповедникам. Граница историко-культурного заповедника в отношении историко-культурного заповедника регионального значения определяется региональным органом охраны объектов культурного наследия.
Постановлением от 9 марта 2017 года часть объекта культурного наследия регионального значения - достопримечательное место "Земля Урал-Батыра" отнесена к историко-культурным заповедникам регионального значения с наименованием "Пещера Шульган-Таш". Границы территории историко-культурного заповедника регионального значения "Пещера Шульган-Таш" описаны в границах территории объекта культурного наследия федерального значения Капова пещера, а также предусмотрено, что режим содержания названного заповедника соответствует особому режиму использования земельных участков в границах территории поименованного объекта культурного наследия федерального значения, утвержденных Приказом Минкультуры от 11 декабря 2014 года.
Таким образом, Постановление от 9 марта 2017 года соответствует приведенным выше законоположениям, не регулирует отношения, связанные с ООПТ, никоим образом не нарушает законные права и интересы ФГБУ, не препятствует выполнению его функций, поскольку фактически не устанавливает ни границы, ни режим использования земельных участков в границах территории регионального объекта культурного наследия, а отсылает к Приказу Минкультуры от 11 декабря 2014 года, являющемуся самостоятельным предметом проверки в порядке абстрактного нормоконтроля по настоящему делу.
Факты привлечения ФГБУ к административной ответственности за нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия неверно расценены судом как доказательства нарушения Постановлением Минкультуры от 11 декабря 2014 года и другими оспариваемыми по настоящему административному делу нормативными правовыми актами прав административного истца. Вопросы об обоснованности или необоснованности привлечения ФГБУ к административной ответственности находятся за пределами обстоятельств, подлежащих проверке при разрешении настоящего административного дела.
При таком положении у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для признания приведенного регионального нормативного правового акта недействующим, как и не имелось законных оснований для удовлетворения требований административного истца в отношении Постановления от 17 октября 2018 года, направленного на сохранение в надлежащем состоянии Каповой пещеры, приостановившего доступ для туристского и экскурсионного посещения ряда залов названного объекта культурного наследия.
Условия приостановления доступа граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства к объектам культурного наследия, включенным в реестр, устанавливаются в порядке, определенном статьей 47.5 Закона N 73-ФЗ, согласно которой в интересах сохранения объекта культурного наследия, включенного в реестр (его части), доступ к объекту культурного наследия может быть приостановлен в том числе в связи с ухудшением его физического состояния по решению соответствующего органа охраны объектов культурного наследия, определенного пунктом 7 статьи 47.6 этого закона (в отношении объекта федерального значения, не включенного в специальный перечень, утверждаемый Правительством Российской Федерации - региональным органом охраны объектов культурного наследия).
Существование проблемы сохранения наскальной живописи в пещере не отрицается административным истцом, подтверждается решением международного симпозиума по вопросу продвижения уникального объекта культурного наследия Капова пещера в список Всемирного наследия ЮНЕСКО 23 - 24 июня 2016 года, представленным в материалы дела.
Следовательно, Постановление от 17 октября 2018 года является законным и не противоречит Федеральному закону N 33-ФЗ, не регулирующему вопросы в области сохранения объектов культурного наследия, расположенных на территориях государственных заповедников, названные отношения - предмет правового регулирования Закона N 73-ФЗ.
То обстоятельство, что Положение о заповеднике возлагает на ФГБУ решение задач по организации и проведению научных исследований, включая научно-практические мероприятия в том числе по сохранению уникальной наскальной палеолитической живописи в пещере Шульган-Таш (Каповой), допускает на территории заповедника проведение мероприятий и осуществление деятельности, направленных на ведение эколого-просветительской работы и развитие познавательного туризма, в том числе предусматривает организацию экскурсионной работы в спелеокомплексе Каповой пещеры (подпункт 2 пункта 8, подпункт 8 пункта 10) не свидетельствует о несоответствии Постановления от 17 октября 2018 года имеющим большую силу нормативным правовым актам, поскольку приостановление доступа для туристского и экскурсионного посещения отдельных залов Каповой пещеры никоим образом не препятствует решению главной задачи осуществления охраны природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии охраняемых природных комплексов и объектов.
Судебная коллегия считает необходимым обратить внимание на позицию Минприроды России, изложенную в письме от 29 июля 2016 года в адрес Правительства Республики Башкортостан "О возможности заключения соглашения о сотрудничестве в отношении пещеры Шульган-Таш (Каповой)", о невозможности выделения значительных финансовых средств на обеспечение сохранности наскальной живописи в пещере Шульган-Таш несмотря на то, что ФГБУ в течение многих лет ведется работа, направленная на сохранение пещеры в естественном состоянии, включая сохранность уникальной наскальной живописи эпохи палеолита.
Судебная коллегия, признавая правильным заключение суда первой инстанции о необходимости признания недействующими Приказов Минкультуры от 11 декабря 2014 года и от 2 декабря 2015 года, Приказа Управления N 263, считает, что решение в этой части подлежит изменению, поскольку названные региональные нормативные правовые акты содержат также нормы, которые не противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу, поэтому признание приказов Минкультуры в части применения к землям особо охраняемых природных территорий федерального значения, включая их охранную зону, Приказа Управления N 263 - в полном объеме без указания на конкретные нормы, является неправильным.
Минкультуры - республиканский орган исполнительной власти, осуществляющий на территории республики государственную культурную политику и управление в том числе в области государственной охраны объектов культурного наследия, которая является одной из основных задач министерства, включая обеспечение сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия, расположенных на территории Республики Башкортостан, осуществляет за счет субвенций из федерального бюджета полномочия Российской Федерации в отношении объектов культурного наследия (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации) по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения (пункты 1.1, 2.5, 3.15 Положения о Министерстве культуры Республики Башкортостан, утвержденного постановлением Правительства Республики Башкортостан в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых актов).
Согласно положениям Закона N 73-ФЗ в редакции, действовавшей на день принятия Приказа Минкультуры от 11 декабря 2014 года об утверждении границ объекта культурного наследия федерального значения Капова пещера, органам государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении объектов культурного наследия (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации) переданы полномочия Российской Федерации по осуществлению государственной охраны объектов культурного наследия федерального значения в соответствии со статьей 33 этого закона, за исключением ведения единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации; организации и проведения государственной историко-культурной экспертизы в части, необходимой для исполнения полномочий федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций и по охране культурного наследия; согласования проектов зон охраны объектов культурного наследия федерального значения и градостроительных регламентов, устанавливаемых в границах территорий объектов культурного наследия федерального значения, расположенных в исторических поселениях, и границах зон их охраны; выдачи разрешений (открытых листов) на проведение работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия (подпункт 2 пункта 1 статьи 9.1).
Государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя установление границы территории объекта культурного наследия как объекта градостроительной деятельности особого регулирования (подпункт 10 пункта 2 статьи 33 Закона N 73-ФЗ).
Исходя из приведенных законоположений Минкультуры имело право установить границы объекта культурного наследия федерального значения.
На момент издания Приказа Минкультуры от 2 декабря 2015 года Закон N 73-ФЗ действовал в редакции Федерального закона от 22 октября 2014 года, вступившего в законную силу 22 января 2015 года, согласно которому к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относится, наряду с иными, принятие решения о включении объекта в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения или об отказе во включении объекта в указанный реестр (подпункт 12 статьи 9.2).
В статье 3.1 названного закона федеральный законодатель урегулировал вопросы территории объекта культурного наследия и ее границ, определив территорию объекта культурного наследия как территорию, непосредственно занятую данным объектом культурного наследия и (или) связанную с ним исторически и функционально, являющуюся его неотъемлемой частью и установленную в соответствии с названной статьей (пункт 1).
В территорию объекта культурного наследия могут входить земли, земельные участки, части земельных участков, земли лесного фонда (далее также - земли), водные объекты или их части, находящиеся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности физических или юридических лиц (пункт 2 указанной статьи).
Абзац второй пункта 5 статьи 3.1 Закона N 73-ФЗ предусматривает, что границы территории выявленного объекта культурного наследия утверждаются актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации.
Ни Законом N 73-ФЗ, ни Федеральным законом N 33-ФЗ, ни иным нормативным правовым актом Российской Федерации не установлен запрет включения в территорию объекта культурного наследия земель, находящихся в государственной собственности, в том числе особо охраняемых природных территорий.
Приведенные законоположения опровергают вывод суда первой инстанции о том, что Приказ Минкульта от 2 декабря 2015 года о включении выявленного объекта культурного наследия - достопримечательное место "Земля Урал-Батыра" в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального значения принят с превышением полномочий.
Расположение названного объекта частично и на ООПТ не означает выбытия части земельного участка из государственной собственности Российской Федерации и владения Государственного заповедника, не нарушает прав и законных интересов последнего, так как не лишает и не ограничивает собственника или владельца земельного участка, входящего в территорию объекта культурного наследия, возможности реализации правомочий по владению, пользованию и распоряжению вверенного имущества и исполнения возложенных обязанностей.
Создание достопримечательного места с определением его границ и характера использования на территории государственного природного заповедника "Шульган-Таш" было рекомендовано Министерством культуры Российской Федерации с целью сохранения объекта культурного наследия федерального значения Капова пещера.
Таким образом, нахождение на ООПТ объектов культурного наследия федерального и регионального значения, имеющих собственные границы и предмет охраны в целях сохранения исторического и культурного наследия, памятников истории и культуры, реализации прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры (Закон N 73-ФЗ), не противоречит действующему законодательству, не препятствует исполнению задач сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения (Федеральный закон N 33-ФЗ).
Статья 47.3 Закона N 73-ФЗ прямо предусматривает обязанность лица, являющегося собственником или законным владельцем земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, соблюдать установленные статьей 5.1 этого закона требования к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия, включенного в реестр, особый режим использования земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия (подпункт 5 пункта 1).
Вместе с тем использование территории, входящей в ООПТ и одновременно являющейся территорией объекта культурного наследия, должно осуществляться с учетом требований и ограничений, установленных как Федеральным законом N 33-ФЗ, так и Законом N 73-ФЗ.
Следовательно, Минкультуры Республики, устанавливая в названных выше приказах требования к осуществлению деятельности и особый режим использования земельных участков, и градостроительные регламенты в границах территории объекта культурного наследия федерального значения Капова пещера и в границах территории объекта культурного наследия "Земля Урал-Батыра" (достопримечательное место), обязано было учитывать частичное совпадение территорий объектов культурного наследия с ООПТ, являющейся территорией Государственного заповедника и находящейся во владении ФГБУ, и обеспечить соответствие данных норм требованиям Федерального закона N 33-ФЗ и предписаниям Положения о ФГБУ.
Между тем отдельные положения Приказов Минкультуры от 11 сентября 2014 года и 2 декабря 2015 года названным нормативным правовым актам не соответствуют.
Так, Приложение N 3 к Приказу от 11 сентября 2014 года, устанавливающее требования к осуществлению деятельности, особый режим использования земельных участков и градостроительные регламенты в границах территории объекта культурного наследия федерального значения Капова пещера, допускает ведение хозяйственной деятельности на всей территории объекта культурного наследия, то есть названная норма не соответствует пункту 1 статьи 9 Федерального закона N 33-ФЗ, содержащего запрет любой деятельности, противоречащей задачам государственного природного заповедника и режиму особой охраны его территории, установленному в положении о данном государственном природном заповеднике, а также пункту 4 названной статьи, согласно которому на ООПТ хозяйственная деятельность допускается только на специально выделенных участках частичного хозяйственного использования, не включающих особо ценные экологические системы и объекты, и направленная на обеспечение функционирования государственного природного заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории.
В остальной части названный приказ не противоречит ни Федеральному закону N 33-ФЗ, ни разделу III Положения о Государственном заповеднике, устанавливающему режим особой охраны его территории, и не содержит градостроительного регламента в том значении, которое приводится в Градостроительном кодексе Российской Федерации.
Часть 6 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации исключает установление градостроительных регламентов для земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов).
Между тем абзацем четвертым пункта 3 Приказа Минкультуры от 2 декабря 2015 года утверждены в том числе градостроительные регламенты, пункт 1.1 Приложения N 3 допускает ведение хозяйственной деятельности, не противоречащей требованиям обеспечения сохранности объекта культурного наследия в целях обеспечения его функционирования в современных условиях и поддержания в эксплуатационном состоянии, то есть в том числе и на ООПТ, что не соответствует приведенным выше требованиям Федерального закона N 33-ФЗ, следовательно, подлежат признанию недействующими в той мере, в которой эти нормы распространяются на земли Государственного заповедника.
Судебная коллегия считает ошибочной позицию суда первой инстанции, что все нормы, содержащиеся в Приказе Управления N 263, не соответствуют имеющим большую силу нормативным правовым актам.
Управление по государственной охране объектов культурного наследия Республики Башкортостан (далее - Управление) является исполнительным органом государственной власти Республики Башкортостан, уполномоченным в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации на территории Республики Башкортостан, правопреемником Минкультуры Республики (пункты 1 и 6 раздела I Положения об Управлении, утвержденного постановлением Правительства Республики Башкортостан от 16 января 2017 года N 4).
Требования к обеспечению доступа граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства к включенным в реестр объектам культурного наследия установлены статьей 47.4 Закона N 33-ФЗ, которая обязывает устанавливать требования к обеспечению доступа к объекту культурного наследия, включенному в реестр, с учетом требований к сохранению указанного объекта и к его содержанию и использованию, физического состояния этого объекта и характера его современного использования (абзац второй пункта 2).
Пункт 4 названной статьи в системном единстве с пунктом 7 статьи 47.6 этого же закона предписывает, что условия доступа к не входящим в утвержденный Правительством Российской Федерации специальный перечень объектов культурного наследия федерального значения (периодичность, длительность и иные характеристики доступа), устанавливаются актом регионального органа охраны объектов культурного наследия с учетом мнения собственника или иного законного владельца такого объекта, а также с учетом его вида, категории его историко-культурного значения, предмета охраны, физического состояния.
Как следует из материалов дела и никем не оспаривается, право собственности на объект культурного наследия Капова пещера ни за кем не зарегистрировано, на ином законном праве никому не передано, следовательно, Управление имело полномочие по изданию Приказа N 263, правомерно самостоятельно установило условия доступа к названному объекту, в частности, временной режим (посещения отдельных галерей, залов, гротов, количество людей, которые одновременно могут в них находиться), запрет совершения отдельных действий, которые могут причинить вред охраняемому объекту.
Издание нормативного правового акта уполномоченным органом в соответствии с требованиями Закона N 73-ФЗ не может быть расценено как неправомерное ограничение прав ФГБУ, в отношении сотрудников которого, как и в отношении сотрудников региональных учреждений, определен конкретный интервал времени для посещения объекта (с 9.00 до 19.00), не свидетельствует о прекращении прав на земельные участки, входящие в состав ООПТ и находящиеся в бессрочном пользовании ФГБУ, поскольку Приказ N 263 никаких запретов и ограничений в отношении земельных участков не содержит.
Федеральный закон N 33-ФЗ, регламентируя правовой статус ООПТ и выделяя шесть категорий названных территорий с учетом особенностей их режима, только в отношении национальных парков предусмотрел при осуществлении зонирование его территории наряду с другими зонами выделять зону охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, которая предназначена для сохранения указанных объектов и в границах которой допускается осуществление необходимой для их сохранения деятельности, а также рекреационной деятельности, а также предоставление объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление национальными парками, в соответствии с Законом N 73-ФЗ (пункт 2 статьи 2, подпункт "г" пункта 1 статьи 15, пункт 5 статьи 16).
При таком положении суд первой инстанции незаконно признал Приказ Управления N 263 недействующим в полном объеме.
Вместе с тем Управление при издании поименованного нормативного правового акта не учло, что в силу прямого предписания, содержащегося в пункте 5 статьи 9 Федерального закона N 33-ФЗ, пребывание на территориях государственных природных заповедников физических лиц, не являющихся работниками федеральных государственных бюджетных учреждений, осуществляющих управление государственными природными заповедниками, должностными лицами федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находятся государственные природные заповедники, допускается только при наличии разрешения федеральных государственных бюджетных учреждений, осуществляющих управление государственными природными заповедниками, или федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находятся государственные природные заповедники.
Исходя из приведенной федеральной нормы названный выше приказ, установивший условия доступа к Каповой пещере, вход в которую находится на территории Государственного заповедника, подлежит признанию недействующим в той мере, в которой он не предусматривает получение разрешения федерального государственного бюджетного учреждения, осуществляющего управление государственным природным заповедником или федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находится государственный природный заповедник, на пребывание на особо охраняемых природных территориях.
С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит отмене в части признания недействующими Постановлений Правительства от 9 марта 2017 года и 17 октября 2018 с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований в этой части, и изменению в отношении Приказов Минкультуры от 11 декабря 2014 года и от 2 декабря 2015 года, Приказа Управления N 263.
Исходя из разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в абзаце третьем пункта 38 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", Судебная коллегия считает правильной позицию суда первой инстанции о признании отдельных положений названных выше трех оспариваемых нормативных правовых актов недействующими с момента вступления в законную силу судебного решения и не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы административного истца, доводы которой основаны на ошибочном толковании норм материального и процессуального права.
Руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 10 апреля 2019 года в части удовлетворения исковых требований о признании недействующими в части постановления Правительства Республики Башкортостан от 9 марта 2017 года N 71 "Об отнесении части объекта культурного наследия регионального значения - достопримечательного места "Земля Урал-Батыра", который расположен на территории Киекбаевского сельсовета (Бурзянский район), к историко-культурным заповедникам" и постановления Правительства Республики Башкортостан от 17 октября 2018 года N 501 "О введении особого режима функционирования объекта культурного наследия федерального значения "Капова пещера с живописью эпохи палеолита" отменить.
Принять по делу в указанной части новое решение, которым в удовлетворении административных исковых требований Федерального государственного бюджетного учреждения "Государственный природный биосферный заповедник "Шульган-Таш" о признании поименованных выше региональных нормативных правовых актах отказать.
В остальной части решение Верховного Суда Республики Башкортостан изменить.
Признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу:
- приложение N 3 к приказу Министерства культуры Республики Башкортостан от 11 декабря 2014 года N 355 "Об утверждении границ территории объекта культурного наследия федерального значения "Капова пещера с живописью эпохи палеолита" в той части, в которой оно допускает ведение хозяйственной деятельности на землях особо охраняемых природных территорий, управляемых ФГБУ "Государственный природный заповедник "Шульган-Таш";
- абзац четвертый пункта 3 приказа Министерства культуры Республики Башкортостан от 2 декабря 2015 года N 380 "О включении выявленного объекта культурного наследия - достопримечательное место "Земля Урал-Батыра", расположенного по адресу: Республика Башкортостан, муниципальный район Бурзянский район, Киекбаевский сельсовет в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального значения, утверждении границ его территории и предмета охраны" и Приложения N 3 к указанному приказу в части распространения установленного градостроительного регламента на земли особо охраняемых природных территорий, управляемых ФГБУ "Государственный природный заповедник "Шульган-Таш", а также в той мере, в которой допускается деятельность на особо охраняемой природной территории федерального значения, не соответствующая задачам государственного природного заповедника и режиму особой охраны его территории, установленному в положении о Государственном природном биосферном заповеднике "Шульган-Таш";
- приказ Управления по государственной охране объектов культурного наследия Республики Башкортостан от 10 августа 2018 года N 263 "Об установлении условий доступа к объекту культурного наследия федерального значения "Капова пещера с живописью эпохи палеолита" в той мере, в которой он не предусматривает получение разрешения федерального государственного бюджетного учреждения, осуществляющего управление государственным природным заповедником или федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находится государственный природный заповедник, на пребывание на особо охраняемых природных территориях.
В остальной части в удовлетворении административных исковых требований Федерального государственного бюджетного учреждения "Государственный природный биосферный заповедник "Шульган-Таш" отказать.
Апелляционные жалобы в остальной части оставить без удовлетворения.