ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 17 января 2020 г. N 59-АПА19-15
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Александрова В.Н.
судей Абакумовой И.Д., Нефедова О.Н.
при секретаре Касаткиной В.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению акционерного общества "Амур-Лада" о признании не действующими с даты вступления решения суда в законную силу Генерального плана г. Благовещенска, утвержденного решением Благовещенской городской Думы от 26 июля 2007 г. N 30/75 (с изменениями от 26 марта 2015 г. N 8/92) и Правил землепользования и застройки муниципального образования г. Благовещенска, утвержденных решением Благовещенской городской Думы от 27 октября 2016 г. N 26/100 (в редакции от 31 января 2019 г.) в части отображения на карте комплексной оценки территории и карте зон с особыми условиями использования территорий недействующего скотомогильника охватывающего земельный участок с кадастровым номером 28:01:020408:290 по апелляционной жалобе акционерного общества "Амур-Лада" на решение Амурского областного суда от 29 августа 2019 г., которым в удовлетворении заявленных требований отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., пояснения представителя акционерного общества "Амур-Лада" Верхотурова О.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
акционерное общество "Амур-Лада" (далее - АО "Амур-Лада") обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими с даты вступления решения суда в законную силу Генерального плана г. Благовещенска, утвержденного решением Благовещенской городской Думы от 26 июля 2007 г. N 30/75 (с изменениями от 26 марта 2015 г. N 8/92) и Правил землепользования и застройки муниципального образования г. Благовещенска, утвержденных решением Благовещенской городской Думы от 27 октября 2016 г. N 26/100 (в редакции от 31 января 2019 г.) в части отображения на карте комплексной оценки территории и карте зон с особыми условиями использования территорий недействующего скотомогильника охватывающего земельный участок с кадастровым номером 28:01:020408:290.
Решением Амурского областного суда от 29 августа 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Не согласившись с решением суда, АО "Амур-Лада" обратилось в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, как принятый с нарушением норм права.
Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Благовещенской городской Думой представлены возражения.
Представители Благовещенской городской Думы, управления ветеринарии и племенного животноводства Амурской области, управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Амурской области, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, не явились. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.
Согласно пунктам 1 и 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон N 131-ФЗ) в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки поселения относилось к вопросам местного самоуправления поселения. Генеральный план, правила землепользования и застройки поселения утверждаются муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения.
В порядке предоставленных полномочий решением Благовещенской городской Думы от 26 июля 2007 г. N 30/75 утвержден Генеральный план города Благовещенска, которое опубликовано в газете Благовещенск от 27 июля 2007 г. N 30. В Генеральный план вносились изменения на основании решений Благовещенской городской Думы от 17 июля 2014 г. N 78/74 и от 26 марта 2015 г. N 8/92, которые соответственно были опубликованы в газете Благовещенск.
На карте функциональных зон муниципального образования города Благовещенска (приложение 3) Генерального плана отображены границы зон с особыми условиями использования территорий, в том числе границы санитарно-защитных зон объектов коммунального назначения - кладбищ и скотомогильников. В частности, на указанных картах Генерального плана (в действующей редакции) отображен недействующий скотомогильник и его санитарно-защитная зона.
Решением Благовещенской городской Думы от 27 октября 2016 г. N 26/100 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска, опубликованное в газете "Благовещенск" от 28 октября 2016 г. N 42 (1399).
На карте территориальных зон и на карте зон с особыми условиями использования территорий, отображены границы зон с особыми условиями использования территорий, в том числе недействующий скотомогильник и границы санитарно-защитных зон недействующего скотомогильника.
АО "Амур-Лада" с 2012 года является собственником земельного участка с кадастровым номером 28:01:020408:290, общей площадью 26 535 кв. м, расположенного по адресу: Амурская область, г. Благовещенск, ул. Воронкова, 8, квартал 408, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: тяжелая промышленность, территориальная зона П-3.
Реализуя правомочия собственника, общество решило на указанном земельном участке реализовать проект по строительству многоквартирных жилых домов. Для реализации данного проекта истцу необходимо перевести земельный участок из территориальной зоны П-3 в территориальную зону Ж-3.
В соответствии с градостроительным планом земельного участка от 24 июля 2018 г., земельный участок расположен в границах зон с особыми условиями использования территории: санитарно-защитной зоны и санитарных разрывов.
Расположение земельного участка в санитарно-защитной зоне и в зоне недействующего скотомогильника, отображенных в Генеральном плане города Благовещенска и Правилах землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска, препятствует переводу территориальной зоны П-3 земельного участка на территориальную зону Ж-3.
В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) зонами с особыми условиями использования территорий являются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В силу части 5 статьи 30 Градостроительного кодекса границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах.
Согласно статье 56 Земельного кодекса Российской Федерации права на землю могут быть ограничены в связи с особыми условиями использования земельных участков и режимом хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах.
Федеральным законом от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ) определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решение вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, должны соблюдаться санитарные правила.
В сфере градостроительства применяется Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН).
В соответствии с пунктом 7.1.12 СанПиН скотомогильники отнесены к 1 классу санитарной классификации объектов и для них определен ориентировочный размер санитарно-защитной зоны 1000 м. Такой же размер санитарно-защитной зоны указан в пункте 5.4 Ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утвержденных Минсельхозпродом Российской Федерации от 4 декабря 1995 г. N 13-7-2/469 (далее - Ветеринарно-санитарные правила).
В соответствии с пунктом 3.1 СанПиН проектирование санитарно-защитных зон осуществляется на всех этапах разработки градостроительной документации, проектов строительства, реконструкции и эксплуатации отдельного промышленного объекта и производства и/или группы промышленных объектов и производств.
Размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I - III класса опасности является обязательной.
Согласно пункту 4.2 СанПиН установление, изменение размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 г. N 222 "Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон" (далее - Правила) правообладатели объектов капитального строительства, введенных в эксплуатацию до дня вступления в силу настоящего Постановления, в отношении которых подлежат установлению санитарно-защитные зоны, обязаны провести исследования (измерения) атмосферного воздуха, уровней физического и (или) биологического воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта и представить в Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (ее территориальные органы) заявление об установлении санитарно-защитной зоны с приложением к нему документов, предусмотренных пунктом 14 Правил.
Согласно пункту 3 указанных Правил решение об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитной зоны в отношении объектов I и II класса опасности в соответствии с классификацией, а также в отношении объектов, не включенных в санитарную классификацию, принимает Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.
В силу пункта 25 Правил санитарно-защитная зона и ограничения использования земельных участков, расположенных в ее границах, считаются установленными со дня внесения сведений о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости.
Как следует из материалов дела скотомогильник организован решением Благовещенского городского Совета депутатов трудящихся N 163 от 24 марта 1949 г. На территории г. Благовещенска с 1913 года по 1974 год регистрировались вспышки сибирской язвы. Захоронения в скотомогильнике производились до 1974 г.
Судом первой инстанции установлено, что часть земельного участка, принадлежащего истцу (28:01:020408:290) расположена непосредственного в границах недействующего скотомогильника.
Управлением ветеринарии по Амурской области в отношении скотомогильника оформлена ветеринарно-санитарная карточка, согласно которой по результатам обследования сооружений скотомогильник находится в территориальной зоне П-3, застроенной промышленными объектами, отсыпан природными материалами - песок, песчано-гравийная смесь.
Площадь скотомогильника в размере 315 150 кв. м была определена в 1972 году, подтверждена документально управлением ветеринарии по Амурской области в 2019 году. Координаты скотомогильника линейно привязаны к местности с учетом границ, описанных в 1972 г., зафиксированы публичной кадастровой картой.
Размер санитарно-защитной зоны недействующего скотомогильника определен решением Думы на основании архивных документов, с учетом размеров скотомогильника, определенных 13 ноября 1972 г. и подтвержденных в 2019 г. на основании п. 5.4 Ветеринарно-санитарных правил. В границах установленной санитарно-защитной зоны запрещается жилая застройка, в том числе и в тех случаях, когда скотомогильник является недействующим.
В соответствии с пунктом 6.8 Ветеринарно-санитарных правил в исключительных случаях с разрешения Главного государственного ветеринарного инспектора республики, другого субъекта Российской Федерации допускается использование территории скотомогильника для промышленного строительства, если с момента последнего захоронения: в биотермическую яму прошло не менее 2 лет; в земляную яму - не менее 25 лет. При этом промышленный объект не должен быть связан с приемом, производством и переработкой продуктов питания и кормов.
Исходя из изложенного строительство жилого дома в границах недействующего скотомогильника недопустимо.
Вместе с тем, постановление об утверждении санитарно-защитной зоны в границах нахождения скотомогильника, Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации не принималось. Сведения о санитарно-защитной зоне скотомогильника в Едином государственном реестре недвижимости отсутствуют.
Проект санитарно-защитной зоны с обоснованием ее размеров административным ответчиком в материалы дела не представлен.
Таким образом, административные ответчики вышли за пределы своей компетенции, установив на картах Генерального плана и Правилах землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска санитарно-защитную зону, в отношении земельного участка истца.
Ссылка на статью 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", не опровергают выводов о том, что отображение в документах градостроительного зонирования санитарно-защитной зоны допускается только после установления их уполномоченным органом. Отсутствие же акта об утверждении границ санитарно-защитной зоны исключает возможность отображения ее в правилах землепользования и застройки.
С учетом изложенного, руководствуясь статьями 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Амурского областного суда от 29 августа 2019 г. отменить в части отказа в признании не действующим Генерального плана г. Благовещенска, утвержденный решением Благовещенской городской Думы от 26 июля 2007 г. N 30/75 (с изменениями, утвержденными решением Благовещенской городской Думы от 26 марта 2015 г. N 8/92), касающегося отображения на Карте комплексной оценки территорий, содержащейся в обосновывающей части Генерального плана границы зоны с особыми условиями использования территорий - санитарно-защитной зоны, охватывающей земельный участок с кадастровым номером 28:01:020408:290, принадлежащий АО "Амур-Лада" и признании не действующими Правил землепользования и застройки муниципального образования г. Благовещенска, утвержденных решением Благовещенской городской Думы от 27 октября 2016 г. N 26/100 (в редакции от 31 января 2019 г.) в части отображения на карте зон с особыми условиями использования территорий границы санитарно-защитной зоны, охватывающей земельный участок с кадастровым номером 28:01:020408:290, принадлежащий АО "Амур-Лада".
В этой части заявленные требования удовлетворить.
В остальной части решение суда оставить без изменения.