ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 16 мая 2019 г. N 52-АПА19-2
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Борисовой Л.В. и Нефедова О.Н.
при секретаре Гроховской В.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Агентство недвижимости Алтай", общества с ограниченной ответственностью "Карина-Сервис", общества с ограниченной ответственностью "Кедр-2", общества с ограниченной ответственностью "Партнер", общества с ограниченной ответственностью "Турочакский сельскохозяйственный перерабатывающий комплекс", общества с ограниченной ответственностью "Шамбала", Бурлуцкой Любови Александровны, Комдошевой Ариады Еркешевны, Кыдатова Вечеслава Афанасьевича, Полторыхина Евгения Алексеевича, Старикова Андрея Владимировича, Туймешева Владимира Даниловича, Щекиной Кристины Дмитриевны, Ялбакова Андрея Николаевича о признании не действующим в части приказа Министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Республики Алтай от 25 июля 2018 г. N 454 "Об утверждении Положения о памятнике природы республиканского значения "Турочакский"
по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Агентство недвижимости Алтай", общества с ограниченной ответственностью "Карина-Сервис", общества с ограниченной ответственностью "Кедр-2", общества с ограниченной ответственностью "Партнер", общества с ограниченной ответственностью "Турочакский сельскохозяйственный перерабатывающий комплекс", общества с ограниченной ответственностью "Шамбала", Бурлуцкой Любови Александровны, Комдошевой Ариады Еркешевны, Кыдатова Вечеслава Афанасьевича, Полторыхина Евгения Алексеевича, Старикова Андрея Владимировича, Туймешева Владимира Даниловича, Щекиной Кристины Дмитриевны на решение Верховного Суда Республики Алтай от 17 января 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя административных истцов Литвиновой Е.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
постановлением Правительства Республики Алтай от 25 июня 2018 г. N 191 "О создании памятника природы республиканского значения "Турочакский" и внесении изменения в Перечень памятников природы республиканского значения" создан памятник природы республиканского значения "Турочакский" (далее также - памятник природы "Турочакский") и дополнен Перечень памятников природы республиканского значения, утвержденный постановлением Правительства Республики Алтай от 16 февраля 1996 г. N 38 "Об утверждении памятников природы республиканского значения"; на Министерство природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Республики Алтай (далее также - Министерство) возложена обязанность утвердить границы и определить режим особой охраны территории, занимаемой памятником природы республиканского значения "Турочакский".
25 июля 2018 г. Министерством природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Республики Алтай издан приказ N 454 "Об утверждении Положения о памятнике природы республиканского значения "Турочакский" (далее - Приказ N 454), которым утверждены границы и определен режим особой охраны территории, занимаемой памятником природы "Турочакский".
Общество с ограниченной ответственностью (далее - ООО) "Агентство недвижимости Алтай", ООО "Карина-Сервис", ООО "Кедр-2", ООО. "Партнер", ООО "Турочакский сельскохозяйственный перерабатывающий комплекс", ООО "Шамбала", Бурлуцкая Л.А., Комдошева А.Е., Кыдатов В.А., Полторыхин Е.А., Стариков А.В., Туймешев В.Д., Щекина К.Д., Ялбаков А.Н. обратились в Верховный Суд Республики Алтай с уточненным административным исковым заявлением о признании Приказа N 454 не действующим в части включения в территорию памятника природы "Турочакский" земельных участков, собственниками которых они являются.
В обоснование заявленного требования административные истцы ссылались на нарушение процедуры опубликования оспариваемого нормативного правового акта, а также его несоответствие статьям 209, 263 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 12, 13, 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ), поскольку установление режима особо охраняемой природной территории ограничивает право собственности и делает невозможным использование по назначению земельных участков, имеющих категорию земель - земли населенных пунктов и вид разрешенного использования - для жилищного строительства.
Решением Верховного Суда Республики Алтай от 17 января 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В апелляционной жалобе ООО "Агентство недвижимости Алтай", ООО "Карина-Сервис", ООО "Кедр-2", ООО "Партнер", ООО "Турочакский сельскохозяйственный перерабатывающий комплекс", ООО "Шамбала", Бурлуцкая Л.А., Комдошева А.Е., Кыдатов В.А., Полторыхин Е.А., Стариков А.В., Туймешев В.Д., Щекина К.Д. просят отменить решение суда и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование указывают на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для административного дела, а также нарушение и неправильное применение приведенных в решении суда норм действующего законодательства. Административные истцы полагают, что принадлежащие им земельные участки были включены в границы памятника природы произвольно, упоминаемые в оспариваемом приказе представители флоры и фауны на их земельных участках отсутствуют. Границы памятника природы "Турочакский" определены не по ареалу обитания редких животных или произрастания редких растений, а по кадастровым границам земельных участков; необходимость создания особо охраняемой территории на земельных участках административных истцов с установлением столь жестких ограничений отсутствовала.
Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и Министерством природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Республики Алтай представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.
Природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).
Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий (далее также - ООПТ), которыми признаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, изъятые решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и имеющие установленный режим особой охраны, регулирует Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон N 33-ФЗ).
Целью правового регулирования указанного закона является сохранение уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучение естественных процессов в биосфере и контроль за изменением ее состояния, экологическое воспитание населения (преамбула Закона N 33-ФЗ).
Особо охраняемые природные территории различаются по категориям исходя из особенностей их режима, в том числе выделяются памятники природы - уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения, которые могут быть отнесены к ООПТ федерального значения или регионального значения (подпункт "д" пункта 2 и пункт 5 статьи 2, статья 25 Закона N 33-ФЗ).
В силу статьи 26 названного закона природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, - ООПТ регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которые утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении для обеспечения сохранности таких территорий независимо от наличия в их границах хозяйствующих субъектов.
В Республике Алтай отношения в области организации, охраны и использования ООПТ регионального значения урегулированы Законом Республики Алтай от 24 декабря 2012 г. N 70-РЗ "Об особо охраняемых природных территориях в Республике Алтай" (далее - Закон N 70-РЗ).
Исходя из положений подпункта 8 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьи 26 Закона N 33-ФЗ, пункта 10 части 1 статьи 2 Закона N 70-РЗ, подпункта "и1" пункта 13 Положения о Министерстве природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Республики Алтай, утвержденного постановлением Правительства Республики Алтай от 21 мая 2015 г. N 135, суд пришел к правильному выводу о том, что указанное министерство, утвердившее Приказом N 454 границы территории, занимаемой памятником природы "Турочакский", является компетентным органом исполнительной власти Республики Алтай, принявшим данный нормативный правовой акт в пределах своих полномочий.
Проверив процедуру принятия Приказа N 454, предусмотренную статьей 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", главой 4 Закона Республики Алтай от 5 марта 2008 г. N 18-РЗ "О нормативных правовых актах Республики Алтай" (далее - Закон N 18-РЗ), суд пришел к обоснованному выводу о ее соблюдении, поскольку до издания оспариваемого нормативного правового акта были проведены публичные слушания по материалам комплексного экологического обследования территории, обосновывающего придание этой территории правового статуса особо охраняемой природной территории регионального значения; при разработке материалов комплексного экологического обследования участков территории получены все необходимые согласования; извещение о проведении публичных слушаний было заблаговременно опубликовано в официальных печатных изданиях и на сайте Администрации Турочакского района, а также получено положительное заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы указанных материалов, утвержденное приказом Министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Республики Алтай от 1 июня 2018 г. N 306.
Установив факт опубликования оспариваемого приказа с нарушением установленного частью 1 статьи 35 Закона N 18-РЗ десятидневного срока, суд правомерно указал, что данное обстоятельство не является основанием для удовлетворения требований административных истцов, что согласуется с разъяснениями, приведенными в пункте 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".
Проверяя довод административных истцов о несоответствии оспариваемого Приказа N 454 законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд первой инстанции проанализировав приведенные в решении нормы Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ) в системном единстве с предписаниями приведенных выше положений Закона N 33-ФЗ, достоверно установил, что утверждение границ территории, занимаемой памятником природы республиканского значения "Турочакский", не является произвольным.
Как видно из доказательств по делу, проверенных и оцененных судом по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, общая площадь памятника природы и его границы установлены с целью сохранения биологического разнообразия, в том числе редких, находящихся под угрозой исчезновения и ценных в хозяйственном и научном отношении объектов растительного и животного мира и среды обитания, с учетом наличия в границах памятника участков природных и культурных ландшафтов, геологических, минералогических объектов, представляющих собой особую научную, культурную и эстетическую ценность. При этом комплексное экологическое обоснование придания территории правового статуса ООПТ - памятника природы исполнено в соответствии со Схемой развития и размещения особо охраняемых природных территорий в Республике Алтай на период до 2020 года, утвержденной постановлением Правительства Республики Алтай от 21 марта 2013 г. N 78. Материалы комплексного экологического обследования одобрены и рекомендованы для дальнейшей реализации экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Республики Алтай от 21 мая 2018 г. 263, в состав которой включены эксперты, обладающие научными и (или) практическими познаниями по рассматриваемому вопросу. Заключение государственной экологической экспертизы в установленном законом порядке административными истцами не обжаловалось.
Оспариваемый приказ соответствует положениям статьи 27 Закона N 33-ФЗ, запрещающей на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон всякую деятельность, влекущую за собой нарушение сохранности памятников природы, а также возлагающей на собственников, владельцев и пользователей земельных участков, на которых находятся памятники природы, обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы.
Согласно пункту 3 вышеуказанной статьи расходы собственников, владельцев и пользователей указанных земельных участков на обеспечение установленного режима особой охраны памятников природы федерального или регионального значения возмещаются за счет средств соответственно федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, а также средств внебюджетных фондов.
Таким образом, включение в территорию памятника природы республиканского значения "Турочакский" земельных участков, принадлежащих на праве собственности административным истцам, требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу, не противоречит, а установление границ и режима особой охраны памятника природы от наличия в его границах хозяйствующих субъектов не зависит.
Запрета на расположение памятника природы не на единой территории и на определение его границ путем вкрапления отдельных земельных участков действующее законодательство не содержит.
Данное обстоятельство обусловлено объективными факторами, а именно: местами произрастания и обитания краснокнижных видов растений и животных, расположениями природных ландшафтов, защитных лесов и участков рубок, схемы которых, в целом совпадающие с установленными границами памятника природы республиканского значения "Турочакский", приведенными в материалах комплексного экологического обследования территории, обосновывающих придание этой территории правового статуса особо охраняемой природной территории регионального значения и получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы.
Требованиям указываемых административными истцами статей 12, 13, 42 ЗК РФ, устанавливающих цели и содержание охраны земель, а также обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков, оспариваемый в части Приказ N 454 не противоречит, поскольку рассматриваемые правоотношения регулируются специальными федеральными законами - Законом N 7-ФЗ, Законом N 33-ФЗ и другими нормативными правовыми актами, принятыми в их исполнение.
Являются правильными суждения суда первой инстанции о несостоятельности ссылок административных истцов на нарушение конституционных гарантий прав собственников земельных участков и противоречие оспариваемого нормативного правового акта положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющим содержание правомочий собственников и иных владельцев недвижимого имущества.
Свобода реализации правообладателями вещных прав на землю не является абсолютной и может осуществляться только в той мере, которая не наносит ущерба окружающей среде, не нарушает прав и законных интересов иных лиц, не противоречит закону и законодательно установленным ограничениям оборота и использования земли.
Возможность ограничения прав и свобод правообладателей, населения, иных лиц при создании особо охраняемых природных территорий прямо предусмотрена законодательством об охране окружающей среды и об особо охраняемых природных территориях.
Статьей 27 Закона N 33-ФЗ установлен запрет на осуществление всякой деятельности, влекущей за собой нарушение сохранности памятников природы, на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон (пункт 1), предусмотрено принятие собственниками, владельцами и пользователями земельных участков, на которых находятся памятники природы, обязательств по обеспечению режима особой охраны памятников природы (пункт 2).
Установленные Приказом N 454 на территории, включающей земельные участки административных истцов, запреты не нарушают их субъективных прав как участников гражданско-правовых отношений, поскольку регулируют вопросы использования памятника природы, а не имущества административных истцов.
Запрет деятельности, влекущей за собой нарушение сохранности памятника природы, установлен в соответствии с нормами федерального и регионального законодательства, поскольку такое использование нарушает охраняемые законом права и интересы других лиц, в том числе на благоприятную окружающую среду, в целях сохранения уникального природного комплекса исходя из принципа преобладания интереса сохранения памятника природы над интересами его использования.
Выводы суда, положенные в основу обжалуемого решения, являются правильными, соответствуют положениям действующего законодательства.
Доводы, приведенные в апелляционной жалобе, не опровергают выводов суда, сводятся к несогласию с ними, основаны на ошибочном толковании норм материального права, в связи с чем не могут служить основанием для отмены решения суда, которое является законным и обоснованным. Оснований к отмене решения ссуда первой инстанции не имеется.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Республики Алтай от 17 января 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Агентство недвижимости Алтай", общества с ограниченной ответственностью "Карина-Сервис", общества с ограниченной ответственностью "Кедр-2", общества с ограниченной ответственностью "Партнер", общества с ограниченной ответственностью "Турочакский сельскохозяйственный перерабатывающий комплекс", общества с ограниченной ответственностью "Шамбала", Бурлуцкой Любови Александровны, Комдошевой Ариады Еркешевны, Кыдатова Вечеслава Афанасьевича, Полторыхина Евгения Алексеевича, Старикова Андрея Владимировича, Туймешева Владимира Даниловича, Щекиной Кристины Дмитриевны - без удовлетворения.