ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 14 ноября 2019 г. N 56-АПА19-21
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Котович Ю.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Гугнавых Сергея Николаевича и Романовой Елены Владимировны о признании не действующими в части Генерального плана Владивостокского городского округа, утвержденного решением Думы города Владивостока от 15 сентября 2008 г. N 119, Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утвержденных решением Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 г. N 462,
по апелляционной жалобе Гугнавых Сергея Николаевича и Романовой Елены Владимировны на решение Приморского краевого суда от 5 июля 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., возражения представителей Администрации Приморского края - Янковой А.Ю., департамента градостроительства Приморского края - Мазурова М.А. и Шалякина А.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Гугнавых С.Н. и Романова Е.В. обратились в Приморский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующими Генерального плана Владивостокского городского округа, утвержденного решением Думы города Владивостока от 15 сентября 2008 г. N 119 (далее также - Генеральный план), в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером < ... > функциональной зоны рекреационного назначения и Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утвержденных решением Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 г. N 462 (далее также - Правила землепользования и застройки), в части установления в границах того же земельного участка территориальной зоны Р1 (зеленых насаждений общего пользования (парков, скверов, бульваров, садов).
Требования мотивированы тем, что административные истцы являются арендаторами указанного земельного участка, на котором расположен принадлежащий им на праве общей долевой собственности жилой дом. Постановлением Администрации Приморского края от 12 февраля 2018 г. N 61-па "О внесении изменений в генеральный план Владивостокского городского округа Приморского края" (далее - Постановление N 61-па) и распоряжением департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 г. N 14 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа" (далее - Распоряжение N 14) в Генеральный план и Правила землепользования и застройки были внесены изменения: в отношении земельного участка с кадастровым номером < ... > установлены указанные выше функциональная и территориальная зоны.
Административные истцы полагают, что в оспариваемой части Генеральный план и Правила землепользования и застройки не соответствуют положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), поскольку при внесении в указанные нормативные правовые акты изменений не были учтены границы существующего земельного участка с видом разрешенного использования: индивидуальные жилые дома.
Решением Приморского краевого суда от 5 июля 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В апелляционной жалобе Гугнавых С.Н. и Романова Е.В. просят отменить решение суда, как незаконное и необоснованное, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование приводят доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении, в том числе относительно нахождения земельного участка на дату заключения договора аренды в зоне застройки индивидуальными жилыми домами. Не соглашаются с выводом суда о том, что в силу части 8 статьи 36 ГрК РФ и пункта 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) препятствия в использовании земельного участка в соответствии с его целевым назначением, указанным в кадастровом паспорте, отсутствуют.
Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и Администрацией Приморского края представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.
Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ, здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов).
Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
Решением Думы города Владивостока от 15 сентября 2008 г. N 119 утвержден Генеральный план Владивостокского городского округа, включающий схему функционального зонирования территории, схему границ территорий общего пользования.
Решением Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 г. N 462 утверждены Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, включающие в себя карту градостроительного зонирования Владивостокского городского округа.
Частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ, введенной Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации.
Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" Градостроительный кодекс Российской Федерации дополнен статьей 8.2, согласно которой полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные данным кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ.
Законом Приморского края от 18 ноября 2014 г. N 497-КЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края" к полномочиям Администрации Приморского края или уполномоченных ею органов исполнительной власти Приморского края отнесены полномочия органов местного самоуправления Владивостокского городского округа по подготовке и утверждению генерального плана городского округа, в том числе внесению изменений в такой план, за исключением полномочий по организации и проведению общественных обсуждений или публичных слушаний; по подготовке и утверждению правил землепользования и застройки городского округа, а также по внесению в них изменений, за исключением полномочий по организации и проведению общественных обсуждений или публичных слушаний.
Постановлением N 61-па утверждены изменения Генерального плана, представляющие новую редакцию данного документа территориального планирования.
Согласно новой редакции Генерального плана земельный участок с кадастровым номером < ... > отнесен к функциональной зоне рекреационного назначения.
Распоряжением N 14 утверждены изменения в Правила землепользования и застройки, создающие новую редакцию этого документа градостроительного зонирования, согласно которой указанный выше земельный участок отнесен к территориальной зоне Р1 (зеленых насаждений общего пользования (парков, скверов, бульваров, садов).
Как установлено судом первой инстанции и усматривается из материалов дела, оспариваемые Генеральный план и Правила землепользования и застройки, а также вносящие в них изменения нормативные правовые акты приняты уполномоченными на дату их издания органами с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24 - 25, 31 - 32 ГрК РФ, и официально опубликованы в установленном порядке.
Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.
Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту планируемого размещения объектов городского округа, карту функциональных зон городского округа и утверждается на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).
Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).
Тем самым подготовка генерального плана городского округа направлена не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории.
Соглашаясь с выводом суда первой инстанции об отсутствии оснований для признания Генерального плана не действующим в оспариваемой части, Судебная коллегия исходит из позиции Европейского Суда по правам человека, который неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования, и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.
Конституционный Суд Российской Федерации в своих актах также указывает, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения от 6 ноября 2003 г. N 387-О, от 15 июля 2010 г. N 931-О-О, от 25 февраля 2016 г. N 242-О).
Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются в том числе путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 ГрК РФ, статья 49, глава VII.1 ЗК РФ, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечивается возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 ГрК РФ).
Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), отображающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).
Границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
С учетом приведенных норм и обстоятельств дела Судебная коллегия считает, что выводы суда первой инстанции о правомерном установлении в отношении участка административных истцов Правилами землепользования и застройки зоны Р-1 (зеленых насаждений общего пользования (парков, скверов, бульваров, садов) соответствуют положениям пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33, части 15 статьи 35 ГрК РФ, согласно которым установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для функциональной зоны согласно генеральному плану. Также, исходя из положений статьи 34 ГрК РФ, при установлении правилами землепользования и застройки территориальных зон учитывается не только фактически существующее землепользование, но и иные факторы, указанные в данной статье.
Вопреки доводам апелляционной жалобы само по себе установление в Генеральном плане функциональной зоны рекреационного назначения, а в Правилах землепользования и застройки территориальной зоны Р-1 не исключает в силу части 8 статьи 36 ГрК РФ права административных истцов на использование земельного участка без установления срока приведения его разрешенного использования в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, когда использование земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.
С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, Судебная коллегия приходит к выводу, что суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал представленные документы и, оценив собранные доказательства в их совокупности, правомерно отказал в признании оспариваемых в части нормативных правовых актов недействующими.
Доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в решении. Предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Приморского краевого суда от 5 июля 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Гугнавых Сергея Николаевича и Романовой Елены Владимировны - без удовлетворения.