ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 11 декабря 2019 г. N 18-АПА19-85
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Котович Ю.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-883/2019 по административному исковому заявлению Малышевой Оксаны Олеговны о признании не действующими в части Генерального плана городского округа города-курорта Анапы, утвержденного решением Совета муниципального образования города-курорта Анапы от 14 ноября 2013 г. N 404, в редакции, утвержденной решением Совета муниципального образования города-курорта Анапы от 22 декабря 2016 г. N 145, и Правил землепользования и застройки Анапы, утвержденных решением 57 сессии Совета муниципального образования города-курорта Анапы N 424 от 26 декабря 2013 г., в редакции, утвержденной решением Совета депутатов муниципального образования города-курорта Анапы от 3 июля 2017 г. N 198,
по апелляционной жалобе Малышевой Оксаны Олеговны на решение Краснодарского краевого суда от 3 июля 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Сударчиковой Л.В., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
решением Совета муниципального образования города-курорта Анапы от 14 ноября 2013 г. N 404 (далее также - Решение N 404) утвержден Генеральный план городского округа города-курорта Анапы (далее также - Генеральный план). Решением Совета муниципального образования города-курорта Анапы от 26 декабря 2013 г. N 424 (далее также - Решение N 424) утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования города-курорта Анапы (далее также - Правила землепользования и застройки).
Малышева Оксана Олеговна обратилась в Краснодарский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующими с момента вступления в законную силу решения суда Генерального плана в редакции, утвержденной решением Совета муниципального образования города-курорта Анапы от 22 декабря 2016 г. N 145, и Правил землепользования и застройки в редакции, утвержденной решением Совета депутатов муниципального образования города-курорта Анапы от 3 июля 2017 г. N 198, в части отнесения территории земельного участка с кадастровым номером < ... > , категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для ведения личного подсобного хозяйства, к функциональной зоне сельскохозяйственного использования, не предусматривающей возведение объектов индивидуального жилищного строительства.
В обоснование требований административный истец указала, что оспариваемые нормативные правовые акты противоречат положениям статей 209, 263 Гражданского кодекса Российской Федерации, статей 7, 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), части 1 статьи 30, пункта 4 части 1 статьи 34, части 2 статьи 36, части 13 статьи 51, части 10 статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ); нарушают права административного истца по совершению в отношении земельного участка любых действий, не противоречащих закону и не нарушающих права и охраняемые законом интересы других лиц, а также создают препятствия к осуществлению права на возведение на участке жилого дома. Ссылается Малышева О.О. и на отсутствие опубликования графической части Правил землепользования и застройки.
Решением Краснодарского краевого суда от 3 июля 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В апелляционной жалобе административный истец, ссылаясь на неверное применение судом норм материального права, просит отменить обжалуемый судебный акт и принять новое решение об удовлетворении административного искового заявления. Полагает, что ограничение прав собственника земельного участка на строительство является произвольным, оспариваемые нормативные правовые акты противоречат основополагающим подходам и принципам градостроительного зонирования и территориального планирования, а выводы суда о том, что административным ответчиком не нарушены права, свободы и законные интересы Малышевой О.О., необоснованны.
Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Краснодарского края представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты. При этом муниципальные правовые акты, которые принимаются по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).
Учитывая приведенные нормы, а также положения Устава муниципального образования города-курорта Анапы, статьи 2 Закона Краснодарского края от 1 апреля 2004 г. "Об установлении границ муниципального образования город-курорт Анапа и наделении его статусом городского округа", суд сделал правомерный вывод о принятии оспариваемых нормативных правовых актов уполномоченным органом в пределах его компетенции.
Судом также установлено, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты в установленной форме и надлежащим образом доведены до всеобщего сведения.
Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 ГрК РФ).
Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ). Генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).
Пунктом 2 статьи 1 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.
Функциональные зоны пунктом 5 статьи 1 ГрК РФ определены как зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.
В соответствии с частью 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит в том числе положение о территориальном планировании и карту функциональных зон поселения или городского округа.
Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (пункт 2 части 4 статьи 23 ГрК РФ).
Из системного анализа названных положений ГрК РФ следует, что генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит долгосрочные ориентиры их развития. При этом действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения.
В данном случае Генеральным планом установлена функциональная зона сельскохозяйственного использования в границах населенных пунктов (пункт 3.8.2 Положения о территориальном планировании), которая предусматривает, что в состав территориальных зон, устанавливаемых в границах черты населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.
Таким образом, само по себе установление названной функциональной зоны, как правильно указал суд первой инстанции, не противоречит приведенным нормам градостроительного законодательства.
Между тем Судебная коллегия считает, что градостроительное зонирование в отношении территориальной зоны сельскохозяйственного использования СХ-1 не отвечает принципу законности и правовой определенности.
Градостроительное зонирование ГрК РФ определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8, 9 части 1 статьи 1 ГрК РФ).
Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов (часть 2 статьи 36 ГрК РФ).
В соответствии со статьей 85 ЗК РФ, частями 1, 9, 10 статьи 35 ГрК РФ в состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования. В состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), и зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения. В состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, развития объектов сельскохозяйственного назначения.
Оспариваемыми в настоящем деле Правилами землепользования и застройки установлен градостроительный регламент зоны сельскохозяйственного использования СХ-1, СХ-2, которая предназначена для деления на земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, и используется в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки. К основными видами и параметрам разрешенного строительства отнесено ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках для производства сельскохозяйственной продукции без права возведения объектов капитального строительства.
Отношения, возникающие в связи с ведением гражданами личного подсобного хозяйства, регулируются Федеральным законом от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" (далее также - Закон о личном подсобном хозяйстве).
В соответствии со статьей 2 Закона о личном подсобном хозяйстве личное подсобное хозяйство - это форма непредпринимательской деятельности по производству и переработке сельскохозяйственной продукции. Личное подсобное хозяйство ведется гражданином или гражданином и совместно проживающими с ним и (или) совместно осуществляющими с ним ведение личного подсобного хозяйства членами его семьи в целях удовлетворения личных потребностей на земельном участке, предоставленном и (или) приобретенном для ведения личного подсобного хозяйства.
Согласно пунктам 1, 2, 3 статьи 4 Закона о личном подсобном хозяйстве для ведения личного подсобного хозяйства могут использоваться земельный участок в границах населенного пункта (приусадебный земельный участок) и земельный участок за пределами границ населенного пункта (полевой земельный участок). Приусадебный земельный участок используется для производства сельскохозяйственной продукции, а также для возведения жилого дома, производственных, бытовых и иных зданий, строений, сооружений с соблюдением градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов. Параметры жилого дома, возводимого на приусадебном земельном участке, должны соответствовать параметрам объекта индивидуального жилищного строительства, указанным в пункте 39 статьи 1 ГрК РФ. Полевой земельный участок используется исключительно для производства сельскохозяйственной продукции без права возведения на нем зданий и строений.
Таким образом, федеральным законодателем определен различный правовой режим в отношении земельных участков в зависимости от их расположения в границах населенного пункта либо за пределами населенного пункта.
В нарушение приведенных норм Правилами землепользования и застройки в градостроительном регламенте зоны сельскохозяйственного использования СХ-1 к основным видам и параметрам разрешенного строительства отнесены ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках для производства сельскохозяйственной продукции без права возведения объектов капитального строительства в том числе и для земельных участков, включенных в границы населенных пунктов.
С учетом изложенного Судебная коллегия полагает основанным на неверном толковании норм материального права вывод суда о соответствии Правил землепользования и застройки в оспариваемой части градостроительному и земельному законодательству.
В связи с этим решение суда подлежит изменению - признанию Правил землепользования и застройки не действующими в той мере, в какой в градостроительном регламенте территориальной зоны сельскохозяйственного использования СХ-1 установлен основной вид и параметры разрешенного строительства: ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках для производства сельскохозяйственной продукции без права возведения объектов капитального строительства - для земельных участков, расположенных в границах населенного пункта.
С учетом положений пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", Судебная коллегия считает возможным признать оспариваемые положения Правил землепользования и застройки не действующими с даты принятия настоящего апелляционного определения.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Краснодарского краевого суда от 3 июля 2019 г. изменить.
Признать не действующим решение Совета муниципального образования города-курорта Анапы от 26 декабря 2013 г. N 424 "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа" в той мере, в какой в градостроительном регламенте территориальной зоны сельскохозяйственного использования СХ-1 установлен основной вид разрешенного использования - ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках - для земельных участков, расположенных в границах населенного пункта.
В остальной части в удовлетворении административного искового заявления Малышевой Оксаны Олеговны - отказать.