ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 3 июля 2019 г. N 32-АПА19-5
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Калининой Л.А. и Николаевой О.В.
при секретаре Виноградовой Е.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам администрации муниципального образования "Город Саратов" и Саратовской городской Думы на решение Саратовского областного суда от 28 февраля 2019 года о признании недействующими отдельных положений пункта 4.24 Положения о создании, развитии и сохранении зеленых насаждений на территории муниципального образования "Город Саратов", утвержденного решением Саратовской городской Думы от 27 апреля 2010 года N 50-593.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
пунктом 4.24 Положения о создании, развитии и сохранении зеленых насаждений на территории муниципального образования "Город Саратов", утвержденного решением Саратовской городской Думы от 27 апреля 2010 года N 50-593, предусмотрен запрет на размещение на озелененных территориях муниципального образования "Город Саратов" временных сооружений: летних кафе, передвижных аттракционов, зверинцев, объектов мелкорозничной торговли.
При этом согласно пункту 2.1 Положения озелененные территории - участки земли, на которых располагаются растительность естественного происхождения, искусственно созданные садово-парковые комплексы и объекты, бульвары, скверы, газоны, цветники, малозастроенная территория жилого, общественно-делового, коммунального, производственного назначения, в пределах которой не менее 70 процентов поверхности занято растительным покровом.
Панфилова О.П. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 4.24 Положения в части установления запрета на размещение на озелененных территориях муниципального образования "Город Саратов" временных сооружений в виде передвижных аттракционов и зверинцев, мотивировав это тем, что орган местного самоуправления вышел за пределы предоставленных полномочий, поскольку в силу пункта 3 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации с учетом постановления Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 года N 1300 установление порядка и условий размещения данных объектов на землях или земельных участках, находящихся в публичной собственности, отнесено к компетенции субъекта Российской Федерации.
Решением Саратовского областного суда от 28 февраля 2019 года административный иск удовлетворен.
В апелляционных жалобах администрация муниципального образования "Город Саратов" и Саратовская городская Дума просят отменить судебное постановление и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.
Относительно доводов апелляционной жалобы участвовавшим в деле прокурором представлены письменные возражения.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда первой инстанции подлежащим отмене, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, регулирующих спорное правоотношение.
Признавая недействующим оспариваемое правовое регулирование, суд первой инстанции на основании пункта 3 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации посчитал заслуживающими внимания доводы административного истца о том, что запрет на размещение на озелененных территориях муниципального образования "Город Саратов" временных сооружений: передвижных аттракционов, зверинцев установлен с превышением полномочий представительного органа местного самоуправления.
С данными выводами согласиться нельзя.
Суду надлежало учесть, что некапитальные строения - это не имеющие прочной связи с землей и конструктивные характеристики которых, позволяют осуществить их перемещение и (или) демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба их назначению и без изменения основных характеристик строения (в том числе киосков, навесов и других подобных строений) (пункты 10.2, 36, 37, 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Озелененные территории - это часть территории природного комплекса, на которой располагаются природные и искусственно созданные садово-парковые комплексы и объекты - парк, сад, сквер, бульвар; территории жилых, общественно-деловых и других территориальных зон, не менее 70% поверхности которых занято зелеными насаждениями и другим растительным покровом (Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89).
Охрана насаждений озелененных территорий - это система административно-правовых, организационно-хозяйственных, экономических, архитектурно-планировочных и агротехнических мероприятий, направленных на сохранение, восстановление или улучшение выполнения насаждениями определенных функций (Приказ Госстроя РФ от 15 декабря 1999 года N 153 "Об утверждении Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации).
Поскольку декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные форм, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории, являются элементами благоустройства, орган местного самоуправления, реализуя полномочия по утверждению правил благоустройства территории муниципального образования, осуществлению контроля за их соблюдением и организации благоустройства территории (абзац двадцать первый части 1 статьи 2, пункта 19 части 1 статьи 14, пункт 25 части 1 статьи 16, пункт 10 части 1 статьи 16.2, часть 1.1 статьи 17, статья 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), не лишен был возможности установить требования к размещению на озелененных территориях передвижных аттракционов, зверинцев, которые являются некапитальными нестационарными строениями, и, следовательно, составной частью благоустройства.
Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты, а значит и правила благоустройства, основываются на обеспечении комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, обеспечении сбалансированного учета экологических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, обеспечении инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения, осуществлении градостроительной деятельности с соблюдением технических регламентов, требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, гражданской обороны, обеспечения предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществлении градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности, с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, единстве требований к порядку осуществления взаимодействия субъектов градостроительных отношений, указанных в статье 5 Кодекса (статья 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Из этого исходит и статья 42 Земельного кодекса Российской Федерации, предписывающая собственникам земельных участков использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением, соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, и статья 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации, и постановление Правительства от 3 декабря 2014 года N 1300 "Об утверждении перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности без предоставления земельных участков и установления сервитутов", принятое в соответствии с пунктом 3 названной выше статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации.
При таких данных, оспариваемое правовое регулирование, будучи направленным на создание безопасной, комфортной и визуально привлекательной городской среды, которая находится в прямой зависимости от всей совокупности территориально выраженных архитектурно-планировочных, социально-культурных, экологических, санитарно-эпидемиологических, противопожарных и других объективных факторов, находящих свое выражение в федеральных нормах, правилах, национальных стандартах, подлежащих обязательному соблюдению всеми субъектами общественных отношений в сфере градостроительной деятельности, не может рассматриваться противоречащим федеральному законодательству.
Доводы административного истца о том, что оспариваемый подзаконный нормативный правовой акт нарушает его право и законные интересы путем создания непреодолимых препятствий для предпринимательской деятельности, в части реализации права на размещение на территории муниципального образования "Город Саратов" объектов предпринимательской деятельности, неубедительны.
Исходя из положений статьи 2 и статьи 23 Гражданского кодекса Российской Федерации, предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг, при условии, что она не противоречит закону, иным нормативным правовым актам и не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц.
В связи с изложенным, руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Саратовского областного суда от 28 февраля 2019 года отменить.
Принять по административному делу новое решение, которым в удовлетворении административных исковых требований Панфиловой Ольги Павловны о признании не действующим в части пункта 4.24 Положения о создании, развитии и сохранении зеленых насаждений на территории муниципального образования "Город Саратов", утвержденного решением Саратовской городской Думы от 27 апреля 2010 года N 50-593, отказать.