ПРЕЗИДИУМ ВЕРХОВНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 3 июня 1998 года
Президиум Верховного Суда Российской Федерации в составе:
Председателя - Лебедева В.М., членов Президиума - Радченко В.И., Верина В.П., Петухова Н.А., Сергеевой Н.Ю., Меркушова А.Е., Смакова Р.М., Вячеславова В.К., Попова Г.Н., Каримова М.А., Кузнецова В.В.,рассмотрев дело по жалобам Жарова В.Г. и других граждан на действия федеральных государственных органов по протесту Первого заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации Радченко В.И. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1996 г.,
заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Глянцева В.В., заключение заместителя Генерального Прокурора Российской Федерации Катышева М.Б., полагавшего протест обоснованным, Президиум Верховного Суда Российской Федерации установил:
Министерство финансов Российской Федерации, Федеральная налоговая служба России и Центральный Банк России в совместном письме от 22 августа 1996 г., подписанном первыми заместителями указанных государственных органов, дали разъяснения о порядке применения Федерального закона от 12 августа 1996 г. N 110-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в пункт 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации".
В названном письме разъяснялось, что статью 855 Гражданского кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 12 августа 1996 г. N 110-ФЗ), устанавливающую, в частности, приоритет списания денежных средств для расчетов по оплате труда с лицами, работающими по трудовому договору (контракту), перед платежами в бюджет и внебюджетные фонды, следует применять с учетом положений статьи 15 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", предусматривающую первоочередное исполнение платежных поручений на перечисление налогов в бюджет и внебюджетные фонды.
Жаров В.Г. и ряд других жителей Красноярского края обратились в Верховный Суд Российской Федерации с жалобами на неправомерные действия органов государственного управления, подписавших указанное совместное письмо, утверждая, что этим документом нарушаются их права на получение вознаграждения за труд.
Представители названных федеральных органов - Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной налоговой службы Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации возражали против удовлетворения жалоб, ссылаясь на то, что совместное письмо не содержит каких-либо правоустанавливающих норм, нарушающих права и свободы граждан.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1996 г. Инструктивное письмо Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной налоговой службы России и Центрального Банка России от 22 августа 1996 г., зарегистрированное в Министерстве юстиции Российской Федерации 27 августа 1996 г. под номером 1154, признано незаконным и не действующим с 10 декабря 1996 г.
В протесте ставится вопрос об изменении решения суда и дополнении резолютивной части решения суда.
Проверив материалы дела, Президиум находит протест подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
Принимая решение по делу, суд исходил из того, что инструктивное письмо от 22 августа 1996 г. содержит неправомерное указание о необходимости первоочередного исполнения банками и кредитными учреждениями платежных поручений клиентов на перечисление налогов в бюджет и во внебюджетные фонды и поэтому является незаконным и не действует с 10 декабря 1996 г., т.е. со дня принятия судом решения.
В обоснование такого вывода суд сослался на то, что между положениями п. 2 ст. 855 Гражданского кодекса Российской Федерации в редакции от 12 августа 1996 года и ст. 15 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", устанавливающими различный порядок списания денежных средств со счетов предприятий, имеются противоречия. При этом суд не согласился с доводами Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной налоговой службы России и Центрального Банка России по поводу того, что Инструктивное письмо регулирует отношения по перечислению налогов в бюджет и во внебюджетные фонды при недостаточности денежных средств, и поэтому правила п. 2 ст. 855 Гражданского кодекса Российской Федерации к данному вопросу не могут применяться.
В своем решении суд указал, что отношения по производству операций по банковскому счету обусловлено договором банковского счета (ст. 845 Гражданского кодекса Российской Федерации) и, следовательно, являются гражданско - правовыми отношениями и к ним должна применяться ст. 855 Гражданского кодекса Российской Федерации. В силу ч. 2 п. 2 ст. 3 Гражданского кодекса Российской Федерации нормы гражданского права, содержащиеся в других законах (ст. 15 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"), должны соответствовать настоящему Кодексу.
Кроме того, названный Закон введен в действие с 1 июля 1992 года, тогда как ст. 855 Гражданского кодекса Российской Федерации в новой редакции, в части установления очередности списания денежных средств с банковского счета, принята позднее и действует с 15 августа 1996 г. Именно ст. 855 Гражданского кодекса Российской Федерации подлежит применению при разрешении вопроса об очередности списания денежных средств.
Содержащееся в обжалуемом совместном письме от 22 августа 1996 г. указание о необходимости первоочередного исполнения банками и кредитными учреждениями платежных поручений клиентов на перечисление налогов в бюджет и во внебюджетные фонды противоречит п. 2 ст. 855 Гражданского кодекса Российской Федерации, которой установлено, что указанные платежи производятся после производства списания средств для расчетов по оплате труда. По этим основаниям названное совместное письмо признано недействительным.
Вывод суда о недействительности совместного письма от 22 августа 1996 г. является правильным.
Вместе с тем при рассмотрении дела судом не учтены существенные обстоятельства, на основании которых названное письмо должно быть признано недействительным.
В п. 2 Постановления пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" разъяснено, что согласно ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. В соответствии с этим конституционным положением судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию Российской Федерации в качестве акта прямого действия.
В своих заявлениях в суд Жаров и другие ссылались на то, что совместным письмом Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной налоговой службы России и Центрального Банка России устанавливается порядок платежей, который не позволяет юридическим лицам (работодателям) направлять денежные средства на выплату заработной платы работникам, чем нарушается их право на вознаграждение за труд, которое установлено в ст. 3 Конституции Российской Федерации и ст. 77 КЗоТ Российской Федерации.
Таким образом, заявители указывали прежде всего на то, что установленный совместным письмом механизм списания денежных средств нарушает их конституционные права и поэтому при рассмотрении дела суду важно было проверить законность этого нормативного акта с точки зрения соответствия его Конституции Российской Федерации.
В ст. 37 Конституции Российской Федерации закреплено право каждого на труд и вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации. Этому праву соответствует конституционная обязанность предприятий и организаций по оплате труда граждан, принятию действенных мер по направлению необходимых денежных средств для вознаграждения выполненной работы.
Вместе с тем в ст. 57 Конституции Российской Федерации определено, что каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы.
Это конституционное правило в одинаковой мере имеет значение как для граждан, так и для предприятий и организаций различных форм собственности.
Такой вывод вытекает из содержания главы 1 Конституции Российской Федерации, закрепившей основы конституционного строя Российской Федерации, равенство прав каждого в обществе, и, в частности, статьи 8 Конституции Российской Федерации, которая признает и защищает равным образом частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности.
Названные конституционные принципы устанавливают, что нормы права не должны нарушать не только интересы членов трудового коллектива, других участников гражданского оборота, но и интересы государства, нормальное функционирование которого обеспечивается, в частности, за счет формирования федерального бюджета, иных внебюджетных фондов.
Определенный в ст. 855 Гражданского кодекса Российской Федерации механизм списания денежных средств создает преимущества при регулировании одной группы общественных отношений в ущерб интересов лиц, которые являются участниками другой группы общественных отношений и, в частности, отношений, связанных с формированием государственного бюджета, за счет которого не только обеспечивается нормальное функционирование государства, но и гарантируются права и интересы граждан.
Как видно из содержания ч. 6 ст. 15 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", введенной Законом Российской Федерации от 16 июля 1992 г. N 3317-1, в редакции Закона Российской Федерации от 22 декабря 1992 г. N 4178-1 платежные поручения на перечисление налогов в бюджет или во внебюджетные фонды исполняются банками и кредитными учреждениями в первоочередном порядке.
Данный порядок списания денежных средств, означающий, что платежи по расчетам на заработную плату должны производиться после списания денег в бюджет, создает преимущества по формированию государственного бюджета в ущерб интересов лиц, работающих по трудовым договорам (контрактам).
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 23 декабря 1997 г. по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации и части шестой статьи 15 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" в связи с запросом Президиума Верховного Суда Российской Федерации указанные обстоятельства также нашли отражение.
При этом Конституционный Суд Российской Федерации отметил следующее.
Федеральный закон от 12 августа 1996 г. дополнил пункт 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации новым положением, в соответствии с которым приоритетное значение перед списанием со счета клиента банка денежных средств в погашение недоимок по налоговым платежам приобрели перечисление или выдача по платежным документам самого владельца счета денежных средств для расчетов по оплате труда с лицами, работающими по трудовому договору (контракту), а также по отчислениям в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации и фонды обязательного медицинского страхования.
Вместе с тем, имея целью создать преимущества по выплате заработной платы, законодатель, вводя указанную норму, допустил возможность выбора для клиента - должника между выплатой заработной платы и перечислением в соответствующие фонды обязательных платежей, невнесение которых влечет уплату пени и штрафов. Кроме того, правила пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации в новой редакции не исключают возможности прямого злоупотребления правом, включая искусственное поддержание задолженности по выплате заработной платы в целях уклонения от перечисления платежей в бюджет.
Таким образом, достижение декларируемой законодателем цели с помощью предпринятого им регулирования не было и не могло быть обеспечено, поскольку оно, по существу, не исключает произвольное определение очередности выплат, что не согласуется с принципом равенства всех перед законом (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации).
При этом новая очередность, введенная пунктом 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации, даже если бы она облегчала положение с задолженностью по заработной плате работникам коммерческих организаций, создает трудности с формированием доходной части бюджета, что может привести к задолженности по заработной плате работникам бюджетной сферы. В условиях кризиса неплатежей установление законодателем приоритета для той или иной группы граждан, будь то работники коммерческих и иных организаций или работники бюджетной сферы, при том, что платежи, отнесенные к каждой следующей очереди, должны производиться лишь после полного погашения всех предшествующих требований без какой-либо пропорциональности, противоречит принципу равенства всех перед законом. Дополнения и изменения пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации не соответствуют, таким образом, критериям справедливости, особенно в условиях, когда недостаточность средств на счетах предприятий и организаций не является исключением. Кризисные явления в российской экономике, дефицит финансовых средств актуализировали положения пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации, рассчитанные на сравнительно редкие ситуации, что повышает требования к законодательному регулированию указанных отношений.
Внешне отказавшись от приоритета обязательных бюджетных платежей, законодатель нарушил логику построения пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации, создав не только неравенство при реализации прав и законных интересов различных групп граждан, но и конкуренцию конституционных обязанностей по выплате заработной платы и уплате налогов, поскольку четко не определил порядок и условия их исполнения. Установленная данной нормой очередность перечисления денежных средств может приводить к нарушению конституционной обязанности платить законно установленные налоги и сборы (статья 57 Конституции Российской Федерации) и формирует правовые условия для легального отказа от ее выполнения.
Между тем налоги являются важнейшим источником доходов бюджета, за счет которого должны обеспечиваться соблюдение и защита прав и свобод граждан, а также осуществление социальной функции государства (статьи 2 и 7 Конституции Российской Федерации). Без поступлений в бюджет налоговых платежей невозможно финансирование предприятий, выполняющих государственный заказ, учреждений здравоохранения, образования, армии, правоохранительных органов и т.д., а следовательно, также выплата заработной платы работникам бюджетной сферы.
Поэтому конституционные обязанности выплачивать вознаграждение за труд и платить законно установленные налоги и сборы не должны противопоставляться друг другу, так как установление жесткого приоритета для одной из них означает невозможность реализации, а следовательно, умаление равно защищаемых прав и законных интересов тех или других групп граждан, что не соответствует также ст. 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
По этим основаниям Конституционный Суд Российской Федерации признал не соответствующим Конституции Российской Федерации (ст. 19 ч. 1) положение абзаца четвертого пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации, исходя из того, что установленное в абзаце пятом этого пункта обязательное списание по платежным документам, предусматривающим платежи в бюджет и внебюджетные фонды, означает только взыскание задолженности по указанным платежам на основании поручений налоговых органов и органов налоговой полиции, носящих бесспорный характер.
При этом Конституционный Суд Российской Федерации обратил внимание в мотивировочной части Постановления на коллизию норм налогового и гражданского права (п. 5 Постановления) и указал, что разрешение вопроса о преодолении в данном случае конкуренции норм гражданского и налогового законов относится к компетенции судов общей юрисдикции.
Между тем Верховный Суд Российской Федерации при рассмотрении жалобы Жарова и других данный вопрос не рассматривал, хотя он имеет существенное значение.
Вопрос о преодолении конкуренции норм гражданского и налогового законов может быть разрешен только путем толкования указанных норм, с тем чтобы обеспечить справедливое применение закона, равенство всех перед законом, полное исполнение возложенных законом обязательств всеми участниками гражданского оборота.
Часть 6 ст. 15 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", как указано выше, не соответствует названным конституционным принципам.
По поводу неконституционности абзаца четвертого пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации принял решение Конституционный Суд Российской Федерации.
Таким образом, оспариваемое совместное письмо от 22 августа 1996 г. нарушает конституционные принципы равенства всех перед Законом, противоречит ст. ст. 37, 57 Конституции Российской Федерации и именно по этим основаниям оно должно быть признано недействительным.
Как следует из смысла ст. 327 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, при рассмотрении дела в надзорном порядке суду надзорной инстанции предоставлено право толкования норм материального права. Исходя из этого, Президиум Верховного Суда Российской Федерации считает необходимым указать на следующие обстоятельства.
Совместное письмо от 22 августа 1996 г. является недействительным в связи с тем, что при недостаточности денежных средств на счете плательщика для удовлетворения всех предъявленных требований оно не обеспечивает в равной мере списание денежных средств для расчетов по оплате труда с лицами, работающими по трудовому договору (контракту), а также по платежным документам, предусматривающим платежи в бюджет, иные внебюджетные фонды. Обеспечение конституционного принципа равенства всех перед законом возможно только в том случае, если списание денежных средств позволит учесть интересы всех членов общества.
Соблюдение этих принципов, в частности, возможно путем реализации механизма списания денежных средств в порядке очередности поступления документов после перечисления платежей, отнесенных ст. 855 Гражданского кодекса Российской Федерации к первой и второй очередности.
Именно этот принцип закреплен в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 1998 г.".
Так, в ст. 17 названного Закона определено: в целях обеспечения поступления доходов в федеральный бюджет в суммах, утвержденных статьей 2 настоящего Федерального закона, впредь до внесения в соответствии с решением Конституционного Суда Российской Федерации изменений в пункт 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации установить, что при недостаточности денежных средств на счете налогоплательщика для удовлетворения всех предъявленных к нему требований списание средств по платежным документам, предусматривающим платежи в бюджет и государственные внебюджетные фонды, а также перечисление денежных средств для расчетов по оплате труда с лицами, работающими по трудовому договору (контракту), производятся в порядке календарной очередности поступления документов после перечисления платежей, отнесенных указанной статьей Гражданского кодекса Российской Федерации к первой и второй очередности.
Поэтому Президиум Верховного Суда Российской Федерации считает необходимым изменить решение суда относительно мотивов признания недействительным совместного письма от 22 августа 1996 г., а также резолютивную часть решения суда, изложив ее в следующей редакции.
Инструктивное письмо Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной налоговой службы России и Центрального банка Российской Федерации от 22 августа 1996 г., зарегистрированное в Министерстве юстиции Российской Федерации 27 августа 1996 г. под номером 1154, признать незаконным и недействительным с 10 декабря 1996 г. в связи с тем, что при недостаточности денежных средств на счете налогоплательщика для удовлетворения всех предъявленных к нему требований списание средств по платежным документам, предусматривающим платежи в бюджет и государственные внебюджетные фонды, а также перечисление денежных средств для расчетов по оплате труда с лицами, работающими по трудовому договору (контракту), должны производиться в порядке календарной очередности поступления документов после перечисления платежей, отнесенных статьей 855 Гражданского кодекса Российской Федерации к первой и второй очередности.
Руководствуясь п. 5 ст. 329 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, Президиум Верховного Суда Российской Федерации постановил:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1996 г. изменить, исключив из мотивировочной части решения суда мотивы признания незаконным совместного письма Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной налоговой службы России, Центрального Банка России от 22 августа 1996 г., зарегистрированного в Министерстве юстиции Российской Федерации 27 августа 1996 г. под номером 1154.
Резолютивную часть решения суда изложить в следующей редакции: инструктивное письмо Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной налоговой службы России и Центрального Банка России от 22 августа 1996 г., зарегистрированное в Министерстве юстиции Российской Федерации 27 августа 1996 г. под номером 1154, признать незаконным и недействительным с 10 декабря 1996 г., указав, что при недостаточности денежных средств на счете налогоплательщика для удовлетворения всех предъявленных к нему требований списание средств по платежным документам, предусматривающим платежи в бюджет и государственные внебюджетные фонды, а также перечисление денежных средств для расчетов по оплате труда с лицами, работающими по трудовому договору (контракту), должны производиться в порядке календарной очередности поступления документов после перечисления платежей, отнесенных статьей 855 Гражданского кодекса Российской Федерации к первой и второй очередности.