МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПИСЬМО
от 14 марта 2007 г. N 08-04-14/419
После принятия Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление N 23) резко возросло количество и объем исков, предъявленных к Российской Федерации о взыскании убытков от льгот, предоставленных отдельным категориям граждан. В связи с этим Правовой департамент Министерства финансов Российской Федерации (далее - Правовой департамент) на основании п. 2.7 Приказа Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства от 25.08.2006 N 114н/9н "О порядке организации и ведения работы по представлению в судебных органах интересов Министерства финансов Российской Федерации и интересов Правительства Российской Федерации в случаях, когда их представление поручено Министерству финансов Российской Федерации" (далее - Приказ) доводит указания о представлении интересов Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации в случае предъявления исков о взыскании с Российской Федерации или Министерства финансов Российской Федерации убытков от перевозок пассажиров организациями городского пассажирского транспорта (трамвай, троллейбус, автобус).
Анализ, проведенный на основании материалов судебных дел, показывает, что размер исковых требований, предъявляемых к Российской Федерации (Министерству финансов Российской Федерации) в качестве убытков от перевозок льготных категорий граждан организациями городского пассажирского транспорта, является существенно завышенным и не подтверждается надлежащими доказательствами. Эти судебные решения необходимо обжаловать без дополнительных указаний во всех без исключения судебных инстанциях вплоть до Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
При подготовке позиции по существу заявленных требований, с учетом фактических обстоятельств дела, необходимо принять во внимание следующее:
1. В соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать те обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований. Бремя доказывания размера понесенных расходов, связанных с оказанием услуг льготным категориям граждан, несет истец. Таким образом, необходимо проверять обоснованность и доказанность заявленных по вышеуказанной категории дел исковых требований. В частности, перед рассмотрением дела по существу необходимо ходатайствовать перед судом об истребовании следующих доказательств по делу:
- у органов социальной защиты населения субъекта Российской Федерации, городских военных комиссариатов и других органов, выдающих документы, подтверждающие право на льготный проезд, - справки о количестве граждан, зарегистрированных на соответствующей территории и имеющих право на льготы по проезду, с предоставлением поименного списка граждан, имеющих право на получение соответствующих льгот за конкретный период;
- у истца - наличие необходимых лицензий за конкретный период, так как согласно подпункту 62 статьи 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), являются лицензируемым видом деятельности (в ходатайстве целесообразно указать, что процесс доказывания размера понесенных расходов в результате оказания услуг льготной категории граждан неотъемлемо связан с доказыванием самого права на оказание такого рода услуг);
- у истца - предоставления актов натурных обследований пассажиропотоков за соответствующий период, в результате которых определяется коэффициент соотношения платных и бесплатных пассажиров (количество бесплатных пассажиров, приходящееся на каждого платного), составляемых в соответствии с Инструкцией по заполнению форм федерального государственного статистического наблюдения за деятельностью автомобильного транспорта, утвержденной Постановлением Госкомстата России от 31.10.2002 N 207, Методологическими рекомендациями по проведению обследования по определению степени использования общественного транспорта различными категориями граждан (транспортной подвижности граждан), утвержденными Госкомстатом России 19.12.2001, Инструкцией по заполнению форм федерального государственного статистического наблюдения за деятельностью трамвайного и троллейбусного транспорта, утвержденной Постановлением Госкомстата России от 28.06.2002 N 149;
- у администрации муниципального образования - информацию о количестве организаций городского пассажирского транспорта, осуществляющих соответствующие перевозки;
- у истца, иных участников судебного процесса - надлежащие доказательства обращения о выделении необходимой финансовой помощи.
2. Учитывая, что льготы по проезду в городском муниципальном транспорте могут быть установлены как федеральным, так и региональным законодательством, а также актами органов местного самоуправления, при подготовке дела к судебному разбирательству необходимо выяснить, какому уровню принадлежат расходные обязательства по финансированию льгот по проезду.
3. Согласно пункту 10 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации в суде от имени Российской Федерации (публично - правового образования) по искам о возмещении вреда, причиненного юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов их должностных лиц, выступает главный распорядитель средств федерального бюджета. Главные распорядители средств федерального бюджета включаются в ведомственную классификацию расходов федерального бюджета (п. 1 ст. 158 БК РФ).
В соответствии с пунктом 1 Постановления N 23 суд при подготовке дела к судебному разбирательству должен выяснить, какой орган на основании пункта 10 статьи 158 БК РФ как главный распорядитель бюджетных средств должен выступить в суде от имени публично-правового образования (Российской Федерации), и надлежащим образом известить его о времени и месте судебного разбирательства. В том случае, "если государственный орган, являвшийся главным распорядителем бюджетных средств на момент возникновения спорных правоотношений, утратил соответствующий статус (в связи с передачей соответствующих полномочий иному органу или в связи с ликвидацией), в качестве представителя публично-правового образования надлежит привлекать орган, обладающий необходимыми полномочиями на момент рассмотрения дела в суде".
Государственный орган - представитель Российской Федерации по такой категории дел определяется через статус главного распорядителя бюджетных средств.
Например, Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию, в соответствии с п. 1, 5.14 Положения о Федеральном агентстве по здравоохранению и социальному развитию, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 325, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по организации предоставления социальных гарантий, установленных законодательством Российской Федерации для социально незащищенных категорий граждан; осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета в части средств, предусмотренных на содержание Агентства и реализацию возложенных на Агентство функций.
Согласно Федеральному закону от 15.04.2006 N 52-ФЗ "Об исполнении федерального бюджета за 2004 год" Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию включено в ведомственную структуру расходов федерального бюджета в части расходов федерального бюджета на оплату проезда ветеранов и инвалидов.
Таким образом, до рассмотрения дела по существу необходимо заявить ходатайство о привлечении к участию в деле соответствующих главных распорядителей бюджетных средств, а также органов социальной защиты населения субъекта Российской Федерации.
4. В соответствии с пунктом 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с законом или иным правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров, багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.
Таким образом, данная норма гарантирует перевозчикам возмещение из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации именно расходов, связанных с оказанием услуг льготной категории граждан, но не полного возмещения убытков. Понятия "расходы" и "убытки" не являются тождественными. Правовая категория "расходы" раскрывается через затраты или экономическую категорию себестоимости.
В соответствии с пунктом 1 статьи 252 Налогового кодекса Российской Федерации расходами признаются обоснованные и документально подтвержденные затраты (см. например, Постановление ФАС МО от 28.03.2006 по делу N КГ-40/1975-06; Постановление ФАС МО от 24.05.2006 по делу N КГ-А40/4609-06; Постановление ФАС МО от 27.12.2006 по делу N КГ-А40/12348-06). В Постановлении от 24.05.2006 по делу N КГ-А40/4609-06 кассационная инстанция указала на следующее: "...пунктом 5 статьи 790 ГК РФ предусмотрено возмещение расходов перевозчика, а не стоимости железнодорожных билетов. В материалах дела отсутствуют данные о расходах, которые понесло ОАО "РЖД" в связи с перевозкой инвалидов в спорный период".
Данной позиции необходимо придерживаться в любом случае, если размер требуемой истцом компенсации рассчитан произвольно, исходя из стоимости билета (тарифа), а не понесенных фактически расходов по перевозке льготной категории граждан.
Кроме того, должен быть доказан факт фактического провоза льготных категорий пассажиров, а расчет должен быть произведен не из простой численности зарегистрированных граждан, обладающих льготами.
При проверке представленных списков граждан следует иметь в виду, что один и тот же гражданин может обладать правом на получение нескольких льгот (например, как ветеран и как инвалид) и сумма о возмещении убытков от проезда таких граждан может быть предъявлена ко взысканию неоднократно (в составе исковых требований по убыткам от предоставления льгот ветеранам и в составе исковых требований по убыткам от предоставления льгот инвалидам).
Кроме того, Правовой департамент в процессе подготовки к судебному рассмотрению дела рекомендует осуществить выборочную проверку фактического пребывания граждан на территории муниципального образования в соответствующий период.
При рассмотрении дела необходимо поставить перед судом вопрос о доказывании истцом надлежащими средствами статуса монополиста в области предоставления соответствующих услуг. В том случае, если на городской территории действуют несколько транспортных организаций, количество перевезенных каждой транспортной организацией граждан от их общего количества рассчитывается в долях в соответствии с вышеуказанными актами Госкомстата России.
5. В судебном заседании должно быть достоверно установлено, какой объем средств был выделен соответствующему субъекту Российской Федерации и затем муниципальному образованию из Фонда компенсаций на покрытие затрат по перевозке льготных категорий граждан. В этих целях, до рассмотрения дела по существу, следует обращаться за соответствующей информацией в курирующий департамент Министерства финансов Российской Федерации (в копии - в Правовой департамент). Кроме того, должен быть установлен факт наличия надлежащего обращения в Министерство финансов Российской Федерации о выделении соответствующей финансовой помощи. При этом следует иметь в виду, что должна быть надлежащим образом подтверждена вся цепь обращений, которая может включать в себя: обращение администрации муниципального образования в соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации; обращение субъекта Российской Федерации (его уполномоченного финансового органа) о выделении соответствующей финансовой помощи из федерального бюджета в адрес уполномоченного федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год главного распорядителя средств федерального бюджета; обращение главного распорядителя средств федерального бюджета в Министерство финансов Российской Федерации.
6. Согласно статье 200 Гражданского кодекса Российской Федерации течение срока исковой давности начинается с того дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права.
Организация, предоставившая льготу, должна узнать о нарушении своих прав с момента предоставления установленной законом льготы (см. например, Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 12.08.2005 по делу N А19-5059/05-13-14-Ф02-3782/05-С2, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 21.03.2006 по делу N А42-2313/2005-21).
При этом следует иметь в виду, что ни Гражданский кодекс Российской Федерации, закрепивший право транспортных организаций на компенсацию расходов, понесенных в связи с перевозкой льготной категории граждан, ни законодательство, определившее источники финансирования данных расходов, не связывают исполнение обязательств по возмещению расходов транспортных организаций с какими-либо сроками, определяемыми в бюджетных правоотношениях, в том числе и со сроком окончания финансового года.
Следовательно, срок исковой давности должен определяться по общим правилам гражданского законодательства, то есть с момента, когда транспортной организацией оказана услуга перевозки пассажира-льготника.
Обращаем внимание, что при выявлении фактов отсутствия со стороны представителя Минфина России (Российской Федерации) заявления о применении исковой давности в соответствии с требованиями главы 12 Гражданского кодекса Российской Федерации при наличии на то оснований Правовым департаментом на основании п. 3.8 Приказа будет поставлен вопрос о ненадлежащем исполнении служебных обязанностей.
Директор
Правового департамента
Н.Н.ЗАХАРОВА