ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 5 июля 2022 г. N 308-ЭС22-2357
Дело N А32-37905/2020
Резолютивная часть определения объявлена 29 июня 2022 года.
Полный текст определения 05 июля 2022 года.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Антоновой М.К.,
судей Завьяловой Т.В., Тютина Д.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы общества с ограниченной ответственностью Агрокомплекс "Успенский", Департамента имущественных отношений Краснодарского края и краевого государственного казенного специализированного учреждения "Фонд государственного имущества Краснодарского края" на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.06.2021 и постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 02.12.2021 по делу N А32-37905/2020 Арбитражного суда Краснодарского края
по заявлению Департамента имущественных отношений Краснодарского края о признании незаконными и отмене решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю от 12.08.2020 N 023/10/18.1-3528/2020, о возложении на антимонопольный орган обязанности устранить допущенные нарушения прав и законных интересов департамента,
при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: краевого государственного казенного специализированного учреждения "Фонд государственного имущества Краснодарского края", Склярова Михаила Михайловича, общества с ограниченной ответственностью Агрокомплекс "Успенский".
В заседании приняли участие представители:
от Департамента имущественных отношений Краснодарского края - Алексеев С.С.;
от общества с ограниченной ответственностью Агрокомплекс "Успенский" - Жданов М.А.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Антоновой М.К., выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Департаментом имущественных отношений Краснодарского края (далее - департамент) издан приказ от 22.04.2020 N 636 "О проведении торгов на право заключения договора аренды земельного участка с кадастровым номером 23:34:0301000:1077 из земель сельскохозяйственного назначения, находящегося в государственной собственности Краснодарского края".
Согласно договору поручения от 23.04.2020 N 23, заключенному между департаментом и краевым государственным казенным специализированным учреждением "Фонд государственного имущества Краснодарского края" (далее - фонд), последнее приняло на себя обязательства по выполнению от имени департамента отдельных действий при подготовке, организации и проведении данных торгов в форме аукциона.
Извещение о проведении торгов на право заключения договора аренды земельного участка N 160620/0015474/01 опубликовано 18.06.2020.
В соответствии с протоколом о результатах аукциона N 1 от 21.07.2020 в аукционе приняли участие индивидуальный предприниматель глава крестьянско-фермерского хозяйства Канаматов А.Р., общество с ограниченной ответственностью Агрокомплекс "Успенский" (далее - общество), Ковалевский С.В., Скляров М.М. и общество с ограниченной ответственностью "Мирагро".
Победителем аукциона признано общество, предложившее наибольший размер ежегодной арендной платы.
Скляров М.М. обратился в Управление Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю (далее - управление, антимонопольный орган) с жалобой на действия департамента и фонда при организации и проведении торгов в форме аукциона на право заключения договора аренды земельного участка.
По результатам рассмотрения жалобы управлением принято решение от 12.08.2020 N 023/10/18.1-3528/2020, которым жалоба Склярова М.М. на нарушение порядка проведения торгов признана обоснованной.
В ходе рассмотрения жалобы антимонопольным органом установлено, что в проекте договора неверно установлен начальный размер арендной платы, для определения кадастровой стоимости подлежит применению дата - 10.04.2020; пункт 4.2.2 раздела 4.2 проекта договора содержит условия, предусматривающие в нарушение пункта 9 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) запрет арендатору уступать права по договору и осуществлять перевод долга по обязательствам, возникшим из заключенного на торгах договора.
Фонду и департаменту выдано предписание о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка проведения аукциона, а именно аннулировать торги по извещению N 160620/0015474/01 и внести изменения в проект договора аренды земельного участка в соответствии с решением.
Не согласившись с ненормативными правовыми актами антимонопольного органа, департамент обратился в арбитражный суд с заявлением, в котором просил признать их недействительными.
Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 11.11.2020 в удовлетворении заявленных требований отказано.
Определением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.03.2021 суд перешел к рассмотрению дела по правилам, установленным Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации для рассмотрения дела в суде первой инстанции.
Основанием для перехода к рассмотрению дела по правилам первой инстанции явилось непривлечение общества в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора.
Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.06.2021 решение суда первой инстанции отменено, в удовлетворении заявления департамента отказано.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа постановлением от 02.12.2021 оставил постановление суда апелляционной инстанции от 29.06.2021 без изменения.
В кассационных жалобах, направленных в Верховный Суд Российской Федерации, департамент, фонд и общество просят отменить постановления судов апелляционной инстанции и округа, ссылаясь на допущенные судами существенные нарушения норм материального и процессуального права.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Антоновой М.К. от 20.05.2022 кассационные жалобы вместе с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Общество в отзыве на кассационные жалобы департамента и фонда просит удовлетворить требования жалоб.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 291.14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации полагает, что кассационные жалобы подлежат удовлетворению, а обжалуемые судебные акты частичной отмене.
Как установлено судами и подтверждается материалами дела, в пункте 4.2.2 раздела 4.2 проекта договора аренды земельного участка сельскохозяйственного назначения, находящегося в государственной собственности Краснодарского края, заключаемого по результатам торгов, департамент установил, что арендатор не вправе уступать права по договору и осуществлять перевод долга по обязательствам, возникшим из заключенного на торгах договора.
Основанием для принятия оспариваемых ненормативных правовых актов в рассматриваемой части послужил вывод антимонопольного органа о том, что арендатор земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, вправе передавать свои права и обязанности по договору аренды, заключенному по результатам торгов, третьему лицу.
Признавая решение и предписание антимонопольного органа законными и соглашаясь с выводами антимонопольного органа, суды апелляционной инстанции и округа руководствовались положениями статей 18.1, 22, 39 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), статей 3, 22, 39.11 Земельного кодекса, статей 448, 971 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс) и исходили из недопустимости установления в договоре аренды, заключенном по результатам торгов, запрета арендатору уступить права и обязанности арендатора публичного земельного участка другому лицу, считая, что нормы земельного законодательства являются специальными и имеют приоритетное значение по отношению к нормам гражданского законодательства при регулировании имущественных отношений по владению, пользованию и распоряжению земельными участками.
Между тем судами не учтено следующее.
Согласно Конституции Российской Федерации каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1); в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (статья 8, часть 1); на территории Российской Федерации не допускаются экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (статья 34, часть 2).
Организационные и правовые основы защиты конкуренции определены Законом о защите конкуренции, целями которого согласно части 2 статьи 1 данного Закона являются, в частности, обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.
Как разъяснено в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" (далее - постановление Пленума N 2), вышеуказанные конституционные нормы, определяющие принципы и сферу применения антимонопольного законодательства, должны учитываться судами при толковании, выявлении смысла и применении положений Закона о защите конкуренции, иных правовых актов, регулирующих отношения, связанные с защитой конкуренции, и отнесенных к сфере антимонопольного законодательства, а также при применении антимонопольных норм к конкретным участникам рынка.
Изложенное должно учитываться, в том числе, при толковании норм Закона о защите конкуренции, устанавливающих полномочия антимонопольных органов.
В соответствии с положениями Закона о защите конкуренции (часть 4 статьи 22, пункту 4.2 части 1 статьи 23) антимонопольный орган осуществляет государственный контроль при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами, в том числе рассматривает жалобы на нарушение процедуры обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов.
При этом по смыслу взаимосвязанных положений части 1 статьи 1, частей 1 и 4 статьи 17, части 5 статьи 18 Закона о защите конкуренции антимонопольный контроль допускается в отношении процедур, обязательность проведения которых прямо предусмотрена законом и введена в целях предупреждения и пресечения монополистической деятельности, формирования конкурентного товарного рынка, создания условий его эффективного функционирования, о чем указано в пункте 37 постановления Пленума N 2.
Анализ приведенных положений законодательства в их нормативном единстве и разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что антимонопольный контроль за торгами, в том числе контроль за соблюдением процедуры торгов, ограничен случаями, когда результаты проведения определенных торгов способны оказать влияние на состояние конкуренции на соответствующих товарных рынках. Аналогичная позиция ранее также высказывалась Судебной коллегией по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в определениях от 06.06.2022 N 305-ЭС22-763, от 26.04.2022 N 309-ЭС21-27706.
В данном случае спор касается законности решения и предписания, принятых антимонопольным органом в отношении торгов, проведенных департаментом на основании пункта 1 статьи 39.6 Земельного кодекса для заключения договора аренды земельного участка, находящегося в муниципальной собственности.
Нормативное закрепление торгов в качестве приоритетного способа заключения договора, опосредующего передачу публичных земель в аренду, необходимо для обеспечения равного доступа частных лиц к аренде публичного имущества. Предполагается, что именно проведение торгов позволяет обеспечить передачу имущества тому лицу, которое предложит наиболее выгодные и отвечающие интересам публично-правового образования условия и, в то же время, обеспечить конкуренцию на рынке земли.
Изложенное согласуется с выработанным в судебной практике общим подходом, согласно которому лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем, то есть обеспечена конкуренция (постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.04.2011 N 14686/10 и от 11.03.2014 N 16034/13, определения Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 06.03.2017 N 305-КГ16-16409 и от 27.12.2021 N 310-ЭС21-17478).
Следовательно, торги для заключения договоров аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, подлежащие проведению в соответствии с пунктом 1 статьи 39.6 Земельного кодекса, могут относиться к сфере антимонопольного контроля. Вмешательство антимонопольного органа в организацию и проведение таких торгов допускается, если это необходимо для защиты публичного интереса, связанного с недопущением ограничения, устранения конкуренции на рынке, обеспечением и развитием конкуренции.
Для случаев, когда в соответствии с законом заключение договора возможно только путем проведения торгов, в пункте 7 статьи 448 Гражданского кодекса (в редакции Федерального закона от 08.03.2015 N 42-ФЗ "О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации"; далее - Закон N 42-ФЗ) установлено, что победитель торгов не вправе уступать права (за исключением требований по денежному обязательству) и осуществлять перевод долга по обязательствам, возникшим из заключенного на торгах договора. Обязательства по такому договору должны быть исполнены победителем торгов лично, если иное не установлено законом.
На основании подпунктов 1 и 2 статьи 2 Закона N 42-ФЗ, указанный Федеральный закон вступил в силу с 01.06.2015, а положения Гражданского кодекса (в редакции указанного Закона) применяются к правоотношениям, возникшим после дня вступления в силу названного Федерального закона. В частности, с учетом разъяснений, данных в пункте 83 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2016 N 7 "О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств", положения Гражданского кодекса в редакции Закона N 42-ФЗ применяются к правам и обязанностям, возникшим из договоров, заключенных со дня вступления данного закона в силу (с 01.06.2015).
Принимая во внимание приведенные положения законодательства, в отношении договоров аренды публичных земельных участков, подлежащих заключению после 01.06.2015 по результатам торгов, уступка права аренды (передача договора третьим лицам) по общему правилу не допускается. Такое законодательное регулирование обусловлено необходимостью обеспечения равного доступа граждан и организаций, включая хозяйствующих субъектов, к аренде публичных земель и исключения ситуаций, при которых передача земельных участков иным лицам происходила бы в обход конкурентных процедур - путем заключения сделки по передаче договора аренды между первоначальным и новым арендатором без проведения торгов и предложения земельного участка в аренду иным участникам оборота.
Поскольку условие аукционной документации (проекта договора аренды земельного участка), запрещающее арендатору уступать права по договору, соответствует положениям пункта 7 статьи 448 Гражданского кодекса и направлено на обеспечение конкуренции на рынке земли, у антимонопольного органа отсутствовали законные основания для вывода о недопустимости включения такого условия в договор и для принятия оспариваемых ненормативных правовых актов, а у судов апелляционной и кассационной инстанции - не имелось оснований для признания оспариваемых актов антимонопольного органа соответствующими закону.
Нельзя согласиться с выводами антимонопольного органа и судов о необходимости применения в рассматриваемом случае положений пункта 9 статьи 22 Земельного кодекса, мотивированные тем, что данная норма является специальной по отношению к положениям пункта 7 статьи 448 Гражданского кодекса.
Действительно, по общему правилу, закрепленному в пункте 9 статьи 22 Земельного кодекса, при аренде земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок более пяти лет арендатор имеет право в пределах срока договора аренды земельного участка передавать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу без согласия собственника участка при условии его уведомления. Однако в пункте 9 также указано, что приведенное общее правило о свободной передаче арендатором права аренды публичного земельного участка другим лицам применяется, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Судебная практика применения пункта 9 статьи 22 Земельного кодекса исходит из того, что предусмотренное данной нормой регулирование связано только с долгосрочным характером аренды и неприменимо к ситуациям, когда запрет на передачу права аренды публичных земельных участков другим лицам установлен иными законодательными актами и обусловлен особенностями правового режима земельных участков и совершаемых с ними сделок (определения Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 22.07.2021 N 305-ЭС21-4791, от 17.03.2021 N 305-ЭС16-19742(6), от 01.09.2020 N 305-ЭС20-6940, от 28.05.2020 N 310-ЭС19-26737).
Таким образом, вопреки выводам судов, между предписаниями пункта 9 статьи 22 Земельного кодекса и пункта 7 статьи 448 Гражданского кодекса отсутствует коллизия общей и специальной норм: первая из упомянутых норм регулирует условия договора аренды, заключенного без проведения торгов, в то время как предписания второй касаются передачи в аренду публичных земельных участков, в отношении которых законодательством установлено обязательное проведение торгов и воплощен публичный интерес, связанный, в том числе с развитием конкуренции.
В сложившейся ситуации следует признать, что организатор торгов правомерно включил в пункт 4.2.2 раздела 4.2 проекта договора условие, предусматривающее запрет арендатору уступать права по договору и осуществлять перевод долга по обязательствам, возникшим из заключенного на торгах договора, а у антимонопольного органа и судов отсутствовали правовые основания для признания жалобы Склярова М.М. обоснованной в части обсуждаемого условия договора аренды земельного участка.
С учетом изложенного, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации полагает необходимым состоявшиеся по делу судебные акты судов апелляционной и кассационной инстанций отменить в части признания законными решения и предписания антимонопольного органа по вопросу, связанному с включением в пункт 4.2.2 раздела 4.2 проекта договора условия, предусматривающего запрет арендатору уступать права по договору и осуществлять перевод долга по обязательствам, на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новое решение об удовлетворении заявленных требований, поскольку все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, установлены, но судами допущено неправильное применение норм материального права.
Руководствуясь статьями 176, 291.11 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.06.2021 и постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 02.12.2021 по делу N А32-37905/2020 Арбитражного суда Краснодарского края о признании законными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю от 12.08.2020 N 023/10/18.1-3528/2020 в части вопроса, связанного с включением в пункт 4.2.2 раздела 4.2 проекта договора условия, предусматривающего запрет арендатору уступать права по договору и осуществлять перевод долга по обязательствам, отменить.
Требования Департамента имущественных отношений Краснодарского края в указанной части удовлетворить.
Признать недействительными решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю от 12.08.2020 N 023/10/18.1-3528/2020 по вопросу, связанному с включением в пункт 4.2.2 раздела 4.2 проекта договора условия, предусматривающего запрет арендатору уступать права по договору и осуществлять перевод долга по обязательствам.
В остальной части принятые по делу судебные акты оставить без изменения.
Председательствующий судья
М.К.АНТОНОВА
Судья
Т.В.ЗАВЬЯЛОВА
Судья
Д.В.ТЮТИН