ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 10 марта 2021 г. N 59-КАД20-8-К9
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Калининой Л.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Веденеевой Галины Петровны на решение Благовещенского городского суда Амурской области от 27 января 2020 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 30 апреля 2020 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 23 сентября 2020 г. по административному делу N 2а-1017/2020 по административному исковому заявлению Веденеевой Г.П. к администрации города Благовещенска об оспаривании решения об отказе в признании объекта капитального строительства соответствующим требованиям, предъявляемым к жилым помещениям.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Веденеева Г.П. обратилась в Благовещенский городской суд Амурской области с административным исковым заявлением об оспаривании решения администрации города Благовещенска, оформленного письмом от 9 декабря 2019 г. N 83-ком, об отказе в признании принадлежащего ей гостевого дома с встроенным гаражом, находящегося по адресу: г. < ... > , соответствующим требованиям, предъявляемым к жилым помещениям, обоснованным тем, что площадь земельного участка с кадастровым номером < ... > , на котором располагается указанный объект капитального строительства, превышает максимальные параметры земельных участков для размещения индивидуального жилого дома, установленные для территориальной зоны жилой застройки индивидуальными жилыми домами до 3 этажей с участками (Ж-1) Правилами землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска, утвержденными решением Благовещенской городской Думы от 27 октября 2016 г. N 26/100 (далее - Правила землепользования и застройки).
Полагает оспариваемый отказ незаконным и нарушающим ее права как собственника объекта капитального строительства.
Решением Благовещенского городского суда Амурской области от 27 января 2020 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 30 апреля 2020 г. и кассационным определением судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 23 сентября 2020 г., в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В кассационной жалобе Веденеева Г.П. ставит вопрос о ее передаче для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации на предмет отмены судебных актов, как принятых с нарушениями норм материального права, полагает ошибочным вывод судов о несоответствии объекта капитального строительства требованиям пункта 9 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 г. N 47 (далее также - Положение N 47) и обращает внимание на тот факт, что не подлежат применению установленные градостроительным регламентом для территориальной зоны Ж-1 предельные размеры земельного участка, так как этот участок был образован до утверждения Правил землепользования и застройки.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 16 ноября 2020 г. дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением от 24 февраля 2021 г. кассационная жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
В отзыве на кассационную жалобу администрация города Благовещенска, не соглашаясь с доводами кассационной жалобы Веденеевой Г.П., просит принятые по административному делу судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.
В соответствии с частью 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Нарушения такого характера были допущены судами исходя из следующего.
Как следует из материалов дела и установлено судами, Веденеева Г.П. является собственником гостевого дома с встроенным гаражом, расположенного по адресу: г. < ... > приобретенного ею как объект незавершенного строительства по договору от 28 мая 2018 г. и введенного в эксплуатацию на основании разрешения на ввод в эксплуатацию от 17 июля 2019 г. N 28-RU-28302000-25-2019.
Земельный участок с кадастровым номером < ... > , площадью 2517 кв. м, на котором расположен указанный объект капитального строительства, предоставлен Веденеевой Г.П. без проведения торгов в аренду на 49 лет комитетом по управлению имуществом муниципального образования города Благовещенска по договору от 23 сентября 2019 г., заключенному на основании подпункта 9 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации.
По обращению Веденеевой Г.П. городской межведомственной комиссией по оценке жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации, многоквартирных домов, находящихся в федеральной собственности, муниципального жилищного фонда и частного жилищного фонда, созданной постановлением мэра города Благовещенска от 14 марта 2006 г. N 727 (далее - межведомственная комиссия), было проведено обследование гостевого дома с встроенным гаражом, по результатам которого составлен акт обследования помещения от 21 ноября 2019 г. N 49. В разделе "Сведения о несоответствиях установленным требованиям с указанием фактических значений показателя или описанием конкретного несоответствия" этого акта указано, что площадь земельного участка с кадастровым номером < ... > составляет 2570 кв. м, что не соответствует предельным размерам, установленным Правилами землепользования и застройки для размещения индивидуального жилого дома, и превышает максимальное значение, в связи с чем межведомственной комиссией на основании пункта 9 Положения N < ... > , дано заключение о несоответствии помещения по адресу: г. < ... > , требованиям, предъявляемым к жилым помещениям.
Письмом от 9 декабря 2019 г. N 83-ком администрация города Благовещенска уведомила Веденееву Г.П. об отказе в признании принадлежащего ей гостевого дома с встроенным гаражом соответствующим требованиям, предъявляемым к жилым помещениям, в частности установленным пунктом 9 Положения N 47, также ссылаясь на отсутствие сведений о том, что лицо, составившее техническое заключение "О возможности перепрофилирования (переустройства) гостевого дома в индивидуальный жилой дом, расположенный по ул. < ... > г. Благовещенске", является членом саморегулируемой организации в области архитектурно-строительного проектирования.
Отказывая в удовлетворении требований административного истца, Благовещенский городской суд Амурской области, с выводами которого согласились суды апелляционной и кассационной инстанций, признал отказ в переводе нежилого помещения в жилое (как указано в судебном акте - "жилое нежилого здания") по основанию нахождения земельного участка в территориальной зоне Ж-1, на которую накладываются ограничения, законным и обоснованным, поскольку площадь земельного участка превышает предельные максимальные размеры для соответствующей территориальной зоны.
Между тем судами не учтено следующее.
Разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства определяется градостроительным регламентом, содержащимся в правилах землепользования и застройки (пункт 9 статьи 1, части 2 и 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).
Статьей 37 ГрК РФ предусмотрено, что изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов (часть 3). Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4).
Согласно статье 5.1 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" особенности технического регулирования в области обеспечения безопасности зданий и сооружений устанавливаются Федеральным законом от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее - Закон N 384-ФЗ).
В соответствии с частью 2 статьи 5 Закона N 384-ФЗ безопасность зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и с сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса) обеспечивается посредством соблюдения требований данного закона и требований стандартов и сводов правил, включенных в указанные в частях 1 и 7 статьи 6 этого закона перечни, или требований специальных технических условий.
Требования к жилому помещению установлены Положением о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 г. N 47.
Пунктом 7 Положения N 47 предусмотрено, что оценка соответствия помещения установленным в данном положении требованиям производится межведомственной комиссией на основании заявления собственника помещения или заявления гражданина (нанимателя) либо на основании заключения органов государственного надзора (контроля) по вопросам, отнесенным к их компетенции.
Согласно части 8 статьи 6 Правил землепользования и застройки изменение вида разрешенного использования жилого помещения, являющегося отдельно стоящим зданием, на вид нежилого использования и наоборот осуществляется в соответствии с названной статьей, а изменение вида разрешенного использования жилого помещения, являющегося частью здания, на вид нежилого использования и наоборот осуществляется путем перевода жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое администрацией города Благовещенска в порядке, установленном жилищным законодательством. При этом виды разрешенного использования таких помещений должны соответствовать градостроительным регламентам, установленным Правилами землепользования и застройки для соответствующей территориальной зоны.
Часть 1 статьи 6 Правил землепользования и застройки предусматривает, что правообладатель земельного участка и объекта капитального строительства, заинтересованный в изменении вида использования земельного участка и объекта капитального строительства с основного или условно разрешенного на основной вид разрешенного использования, предусмотренный градостроительным регламентом, вправе самостоятельно выбирать такой вид разрешенного использования без дополнительных разрешений и согласований при соблюдении требований технических регламентов, за исключением случаев, установленных действующим законодательством.
В соответствии с частью 3 статьи 6 Правил землепользования и застройки при наличии на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности и предоставленном на праве аренды, объекта капитального строительства, принадлежащего арендатору земельного участка на праве собственности, изменение вида разрешенного использования земельного участка осуществляется на основании документов, подтверждающих изменение вида разрешенного использования объекта капитального строительства. Если для изменения вида разрешенного использования объекта капитального строительства требуется реконструкция такого объекта или его снос и строительство на его месте иного объекта, право на изменение вида разрешенного использования объекта реализуется исключительно при условии получения разрешения на строительство (реконструкцию) объекта (за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации). Изменение вида разрешенного использования земельного участка осуществляется на основании документов, подтверждающих изменение разрешенного использования объекта капитального строительства после ввода такого объекта в эксплуатацию.
Из систематического анализа приведенных норм следует, что для изменения вида разрешенного использования принадлежащего ей объекта капитального строительства на индивидуальный жилой дом Веденеева Г.П. должна была получить в установленном законом порядке заключение о соответствии этого объекта требованиям, которым должно отвечать жилое помещение.
Соответствующие требования перечислены в разделе II Положения N 47 и не обусловливаются предельными (минимальными и (или) максимальными) размерами земельных участков и предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, устанавливаемыми для конкретных территориальных зон, в которых допускается жилищное строительство.
Пункт 9 Положения N 47, на который в обоснование оспариваемого отказа ссылается административный ответчик, предписывает, что жилые помещения должны располагаться преимущественно в домах, расположенных в жилой зоне в соответствии с градостроительным зонированием, а также в границах территории ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд.
Поскольку земельный участок с кадастровым номером < ... > на котором расположен гостевой дом с встроенным гаражом, относится к территориальной зоне жилой застройки индивидуальными жилыми домами до 3 этажей с участками (Ж-1), градостроительный регламент которой вид разрешенного использования "Для индивидуального жилищного строительства" относит к основному виду разрешенного использования, оснований для выводов о несоответствии строения пункту 9 Положения N 47 не имеется.
Применительно к рассматриваемому административному спору в рамках проверки соответствия строения требованиям, предъявляемым к жилым помещениям, соотнесение площади земельного участка и установленных градостроительным регламентом предельных размеров образуемых в территориальной зоне Ж-1 земельных участков не подлежало оценке, поскольку административным истцом вопрос об изменении вида разрешенного использования земельного участка не ставился.
Кроме того, суды не учли, что пунктом 3 статьи 19.1 Правил землепользования и застройки предельные максимальные размеры для земельных участков, предназначенных для размещения индивидуального жилого дома, установлены для образуемых земельных участков. При этом согласно пункту 1 статьи 16 Правил землепользования и застройки устанавливаемые градостроительным регламентом предельные размеры образуемых земельных участков, в том числе минимальная и/или максимальная площадь образуемого земельного участка, применяются при образовании новых земельных участков, к ранее сформированным и поставленным на кадастровый учет земельным участкам не применяются.
Данных о дате формирования земельного участка с кадастровым номером < ... > в существовавших в период возникновения спорных правоотношений границах материалы дела не содержат. Судами этот вопрос не исследовался.
С учетом изложенного Судебная коллегия приходит к выводу, что судами допущены существенные нарушения норм материального права и норм процессуального права, повлиявшие на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца, что служит основанием для отмены судебных актов и направления дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении административного дела суду первой инстанции следует учесть изложенное выше и разрешить дело в соответствии с установленными по административному делу обстоятельствами и требованиями закона.
Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Благовещенского городского суда Амурской области от 27 января 2020 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 30 апреля 2020 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 23 сентября 2020 г. отменить.
Дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.