ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 30 ноября 2017 г. N 83-АПГ17-16
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Холодцовой Ю.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению открытого акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" об оспаривании отдельных положений приказа Управления государственного регулирования тарифов Брянской области от 11 августа 2016 г. N 21/1-жд "Об установлении экономически обоснованного тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении Брянской области для ОАО "Центральная пригородная пассажирская компания" по апелляционной жалобе открытого акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" на решение Брянского областного суда от 23 июня 2017 г., которым в удовлетворении заявленного требования отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителей открытого акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" по доверенности Михеева Д.В., Лариной А.Ю., Зиновьевой М.С., представителя открытого акционерного общества "Российские железные дороги" Дорощенковой Е.С., поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
открытое акционерное общество "Центральная пригородная пассажирская компания" (далее - ОАО "Центральная ППК", Компания) обратилось в Брянский областной суд с заявлением о признании не действующим пункта 1 приказа Управления государственного регулирования тарифов Брянской области от 11 августа 2016 г. N 21/1-жд "Об установлении экономически обоснованного тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении Брянской области для ОАО "Центральная пригородная пассажирская компания" (далее - Приказ N 21/1-жд).
В обоснование заявленных требований административный истец ссылался на то, что регулирующий орган снизил размер экономически обоснованного уровня тарифа на 2016 г. за счет неправомерного исключения из заявленного обществом размера необходимой валовой выручки (далее также - НВВ) расходов по затратам, связанным с ремонтом железнодорожного подвижного состава, на оплату труда, на электроэнергию, а также неправильно определил величину пассажирооборота, влияющую на размер тарифа, что нарушает права административного истца на обеспечение своей деятельности на безубыточном уровне.
Решением Брянского областного суда от 23 июня 2017 г. в удовлетворении заявленного требования отказано.
В апелляционной жалобе ОАО "Центральная ППК" просит отменить указанный судебный акт, ссылаясь на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение судом норм права, неприменение закона, подлежащего применению, и принять новое решение об удовлетворении заявленного требования.
Относительно апелляционной жалобы прокуратурой Брянской области и Федеральной антимонопольной службой представлены возражения.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).
Деятельность субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок подлежит ценовому регулированию посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня (пункт 1 статьи 4, статья 6 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее - Закон N 147-ФЗ), пункт 1 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Закон N 17-ФЗ) в редакциях, действовавших на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта).
Государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов посредством установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней (пункт 3 статьи 5 Закона N 17-ФЗ; пункты 3 и 6 Положения о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 г. N 643 "О государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок" (далее - Положение N 643), пункты 1, 3, 4 и 6 Положения об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2008 г. N 950).
Тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Законом N 147-ФЗ и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Указанные тарифы, сборы и плата определяются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте. Экономически обоснованный уровень тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, а также тарифы, сборы и плата за данные перевозки, оплачиваемые пассажирами при осуществлении поездок в пригородном сообщении, устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (статья 8 Закона N 17-ФЗ).
Основным методом государственного регулирования тарифов, сборов и платы в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования является метод экономически обоснованных затрат (пункт 13 Положения N 643), который применяется в соответствии с Методикой расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, утвержденной приказом Федеральной службы по тарифам от 28 сентября 2010 г. N 235-т/1 (далее - Методика N 235-т/1).
Величина подлежащих установлению тарифов, сборов и платы определяется регулирующим органом на основе необходимой валовой выручки, которая рассчитывается с учетом предусмотренных Положением N 643 и Методикой N 235-т/1 расходов субъекта регулирования (пункт 14 Положения N 643). При этом орган регулирования проверяет достоверность сведений, представляемых субъектом регулирования для установления тарифов (пункт 21 Положения N 643).
Судом установлено, что ОАО "Центральная ППК" приказом Федеральной службы по тарифам (далее - ФСТ России) от 14 декабря 2009 г. N 446-т включено в реестр субъектов естественных монополий на транспорте в сфере услуг железнодорожных перевозок, в том числе на территории Брянской области.
По результатам рассмотрения заявления ОАО "Центральная ППК" и представленных им материалов, с учетом экспертного заключения Управление государственного регулирования тарифов Брянской области (далее также - Управление) издало Приказ N 41/1-жд от 18 декабря 2015 г. "Об установлении тарифов на услуги по перевозке пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении оказываемые ОАО "Центральная пригородная пассажирская компания" на территории Брянской области", которым установлен тариф в размере 19,80 руб. за одну десятикилометровую зону.
Позднее Управлением издан приказ от 11 августа 2016 г. N 21/1-жд "Об установлении экономически обоснованного уровня тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении Брянской области для ОАО "Центральная пригородная пассажирская компания", которым предусмотрен экономически обоснованный уровень тарифа в размере 26,14 руб. за одну десятикилометровую зону.
Разрешая дело, суд пришел к выводу, что при установлении оспариваемого тарифа Управление обоснованно полностью исключило заявленные обществом затраты на ремонт железнодорожного подвижного состава, входящие в состав расходов на аренду подвижного состава, со ссылкой на отсутствие у ОАО "Центральная ППК" калькуляции и обоснования роста и изменения соответствующих расходов арендодателя.
Судебная коллегия считает, что данный вывод основан на неправильном применении судом норм материального права и не соответствует представленным доказательствам в связи со следующим.
Согласно пункту 21 Методики N 235-т/1 расходы по обычным видам деятельности компании пригородных пассажирских перевозок, отнесенные к деятельности в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении, группируются по статьям затрат, связанным с собственными расходами компании пригородных пассажирских перевозок, и статьям затрат, связанным с оплатой услуг сторонних организаций, для выполнения железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении.
Прогноз затрат субъекта регулирования на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении в текущем периоде и на период регулирования выполняется с применением в том числе цен, установленных на основании договоров, заключенных по результатам проведения торгов или по иным основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (пункт 9 Методики N 235-т/1).
ОАО "Центральная ППК" 16 февраля 2015 г. заключило с ОАО "РЖД" договор аренды железнодорожного подвижного состава с экипажем N 1/15/ЦДМВ (далее - договор N 1/15/ЦДМВ) в целях надлежащего исполнения взятых на себя обязательств по перевозке пассажиров на территории Брянской области.
Согласно пункту 5.1 названного договора арендная плата включает в том числе плату за выполнение капитального ремонта транспорта, плату за выполнение текущего ремонта и технического обслуживания транспорта. Плата по договору (пункт 5.2) рассчитывается исходя из ставок, определенных протоколом согласования цены в приложении N 5 к договору, и эксплуатационной работы, определенной в соответствии с разделом 3 договора.
Как следует из экспертного заключения по расчету экономически обоснованных затрат на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Брянской области на 2016 год (далее - Экспертное заключение), расходы на капитальный ремонт арендуемого железнодорожного подвижного состава регулирующим органом исключены со ссылкой на несоответствие договора N 1/15/ЦДМВ статье 634 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).
Действительно, статьей 634 ГК РФ предусмотрено, что арендодатель в течение всего срока договора аренды транспортного средства с экипажем обязан поддерживать надлежащее состояние сданного в аренду транспортного средства, включая осуществление текущего и капитального ремонта и предоставление необходимых принадлежностей.
Вместе с тем по соглашению сторон в договоре аренды могут быть предусмотрены различные формы оплаты аренды. В частности, арендная плата может устанавливаться в виде возложения на арендатора обусловленных договором затрат на улучшение арендованного имущества (подпункт 5 пункта 2 статьи 614 ГК РФ).
Таким образом, включение в арендную плату расходов по выполнению арендодателем капитального ремонта, текущего ремонта и технического обслуживания транспорта не противоречит нормам гражданского законодательства.
Возможность включения в необходимую валовую выручку в целях установления тарифа на железнодорожные перевозки затрат на текущий и капитальный ремонт арендуемого подвижного состава вытекает и из положений пункта 23.7.2.4 Методики N 235-т/1, согласно которому расходы на ремонт железнодорожного подвижного состава на текущий период определяются как для собственного, так и арендованного подвижного состава с учетом ставок ремонта на единицу работы в отчетном периоде, ожидаемых в текущем периоде объемов работы (вагоно-километров) и ожидаемого на текущий период изменения ставок ремонта, принятых регулирующим органом, и с учетом ожидаемой в текущем периоде ставок ремонта единицы железнодорожного подвижного состава, принятых регулирующим органом, и планируемого количества ремонтов в зависимости от межремонтного пробега железнодорожного подвижного состава.
Приказом ФСТ России от 19 августа 2011 г. N 506-Т утверждены Порядок рассмотрения вопросов по установлению (изменению) тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок (далее - Порядок рассмотрения вопросов по установлению тарифов), а также Перечень документов, предоставляемых для рассмотрения вопросов по установлению (изменению) цен (тарифов) на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении органами регулирования субъектов Российской Федерации (далее - Перечень).
Согласно пункту 31 Порядка рассмотрения вопросов по установлению тарифов к предложению об установлении (изменении) цен (тарифов) прилагаются документы согласно Перечню.
Пунктом 6 Перечня установлено, что регулируемая организация представляет реестр договоров на услуги, оказываемые сторонними организациями субъекту естественной монополии, и услуги, оказываемые субъектом регулирования иным организациям, с указанием перечня работ (услуг), размеров ставок, единиц их измерения и порядка расчетов (со ссылкой на дополнительные соглашения и сроки действия), информации о доходах (расходах) по договорам на оказание услуг, непосредственно связанных с осуществлением перевозки пассажиров в пригородном сообщении, с приложением обосновывающих материалов по уровню ставок с комментариями и пояснениями.
В случае если документы, представленные субъектом естественной монополии для рассмотрения вопроса по установлению (изменению) цен (тарифов) на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении, не соответствуют Перечню, орган регулирования субъекта Российской Федерации в срок не позднее 5 рабочих дней направляет субъекту естественной монополии запрос о представлении недостающих документов. При непредставлении субъектом естественной монополии запрашиваемых документов или представлении неполного перечня документов орган регулирования субъекта Российской Федерации принимает решение о начале процедуры рассмотрения вопроса об установлении (изменении) цен (тарифов) на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении, оказываемые данным субъектом естественной монополии, на основании результатов проверки его хозяйственной деятельности, а также исходя из имеющихся данных за предшествующие периоды регулирования, в том числе использованных для установления действующих тарифов (пункты 32 и 33 Порядка рассмотрения вопросов по установлению тарифов).
Также при необходимости орган регулирования субъекта Российской Федерации в рамках процедуры рассмотрения предложений об установлении тарифов на услуги по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении вправе запросить у субъекта естественной монополии разъяснения по представленным для рассмотрения вопроса об установлении тарифов документам для принятия решения об установлении тарифов (пункт 41 Порядка рассмотрения вопросов по установлению тарифов).
Таким образом, непредставление документов, указанных в пункте 6 Перечня документов, не исключает возможности определить тариф на основании анализа и оценки деятельности регулируемой организации и само по себе не влечет исключение из необходимой валовой выручки затрат на текущий и капитальный ремонт арендованного железнодорожного подвижного состава в полном размере.
Судебная коллегия также не может согласиться с выводом суда первой инстанции в части признания правомерным расчета регулирующим органом экономически обоснованных собственных расходов общества на 2016 г., в том числе на оплату труда и электроэнергию с учетом данных о фактических затратах за 9 месяцев 2015 г.
Согласно пункту 20 Методики N 235-т/1 расходы по обычным видам деятельности субъекта регулирования, отнесенные на деятельность в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении, по соответствующему субъекту Российской Федерации группируются по следующим элементам затрат: оплата труда, отчисления на социальные нужды, материальные затраты, амортизация и прочие затраты.
Расчет экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании тарифов на услуги, оказываемые компанией пригородных пассажирских перевозок в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, выполняется на основе бухгалтерской, статистической и налоговой отчетности (копии приказа об учетной политике организации, для целей бухгалтерского учета и для налогового учета, заверенные в установленном порядке) за предшествующий год (с поквартальной разбивкой), текущий год (полугодие) (для компаний пригородных пассажирских перевозок, применяющих общую систему налогообложения с уведомлением налогового органа о применении системы налогообложения).
При этом расчет экономически обоснованных затрат компании пригородных пассажирских перевозок на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении выполняется также на основе расчета затрат на оплату труда в текущем периоде (ожидаемые по году) и на период регулирования согласно приложению 13 к Методике N 235-Т/1 (в целом, с выделением производственного персонала), штатного расписания, положения об условиях оплаты, коллективного договора, действующего в компании пригородных пассажирских перевозок, с изменениями к нему в текущем периоде и на период регулирования, справки о среднесписочной численности и среднемесячной заработной плате за предшествующий отчетный год и последний отчетный период по категориям работников; комментария об изменении численности, средней заработной платы в текущем периоде и на период регулирования; расчета отчислений на социальные нужды в текущем периоде и на период регулирования; расчета материальных затрат в текущем периоде и на период регулирования; расшифровки начисленных амортизационных отчислений за предшествующий отчетный год и последний отчетный период, справки об использовании амортизации в этих периодах; расчета амортизационных отчислений согласно приложению 14 к Методике N 235-Т/1, расчета источников финансирования капитальных вложений согласно приложению 18 к названной Методике, расчета прочих расходов согласно приложению 17 к названной Методике, расчета расходов по ремонту подвижного состава согласно приложениям 15 и 16 к данной Методике; планов капитальных вложений компании пригородных пассажирских перевозок в части "пассажирские перевозки в пригородном сообщении" на соответствующий год в целях учета в тарифах затрат на привлечение заимствований и других источников финансирования инвестиций согласно этим планам, а также отчеты по использованию инвестиционных средств за предыдущие периоды (пункт 5 Методики N 235-т/1).
Названными приложениями утверждены формы, в которых подлежат отражению сведения о расходах, необходимых в целях формирования тарифов по отдельным статьям затрат. При этом такие сведения указываются в целом за год (отчетный год, текущий год и год периода регулирования).
Таким образом, названные положения Методики N 235-т/1 различают: текущий период, предшествующий ему или отчетный период и период регулирования. Исходя из системного толкования норм законодательства, действующего в сфере государственного регулирования тарифов, под периодом регулирования следует понимать год, на который устанавливается экономически обоснованный уровень тарифа; текущим - период, в котором подано заявление (предложение) субъекта естественной монополии об установлении тарифов; предшествующим текущему или отчетным периодом является год, предшествующий году, в котором подано предложение об установлении тарифов.
Следовательно, расчет затрат только на основании 9 месяцев текущего года, выполненный Управлением государственного регулирования тарифов Брянской области, не соответствует положениям Методики N 235-т/1.
Кроме того, при расчете затрат на электроэнергию регулирующим органом применен индекс потребительских цен. Однако согласно пункту 11 Методики N 235-т/1 при осуществлении субъектом регулирования железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении регулирующий орган применяет цены (тарифы) на продукцию (услуги) естественных монополий, индексы инфляции, индексы изменения цен производителей промышленной продукции, определенные прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации или прогнозом социально-экономического развития соответствующего субъекта Российской Федерации, в котором субъектом регулирования осуществляются такие перевозки и доведенные на текущий период и период регулирования. Как указано в пункте 22.9.2.3.2 Методики N 235-т/1, при определении расходов на электроэнергию используется прогнозное значение индекса роста цен на электроэнергию для всех категорий потребителей, за исключением населения, выраженный в процентах, на текущий период. В данном случае эта норма применена не была.
Проанализировав в системном единстве приведенные положения федерального законодательства, Судебная коллегия приходит к выводу о противоречии оспариваемого нормативного правового акта законодательству, имеющему большую юридическую силу, в связи с чем решение суда подлежит отмене, а административное исковое заявление удовлетворению. Довод о необходимости при расчете показателя "пассажирооборот" учитывать договор от 22 декабря 2015 N 612 на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Брянской области в 2016 г., заключенный с Департаментом промышленности, транспорта и связи Брянской области, заслуживает внимание и подлежит оценке регулирующим органом при принятии замещающего нормативного акта.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
Определяя момент, с которого Приказ N 21/1-жд должен быть признан недействующим, Судебная коллегия полагает, что поскольку оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на его основании реализовывались права граждан и организаций, то в соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", он подлежит признанию не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Брянского областного суда от 23 июня 2017 г. отменить.
Признать не действующим с момента вступления в силу настоящего определения пункт 1 приказа Управления государственного регулирования тарифов Брянской области от 11 августа 2016 г. N 21/1-жд "Об установлении экономически обоснованного тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении Брянской области для ОАО "Центральная пригородная пассажирская компания".