ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 15 марта 2017 г. N 74-АПГ17-2
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.
при секретаре Костереве Д.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим в части Положения о премии Главы Республики Саха (Якутия) лучшим бойцам студенческих отрядов Республики Саха (Якутия), утвержденного Указом Главы Республики Саха (Якутия) от 23 мая 2016 г. N 1163, по апелляционной жалобе главы Республики Саха (Якутия) на решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 15 ноября 2016 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Главы Республики Саха (Якутия) Кривошапкиной Т.И., поддержавшей доводы жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дзюба А.Н., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Указом Главы Республики Саха (Якутия) от 23 мая 2016 г. N 1163 "Об учреждении премии Главы Республики Саха (Якутия) лучшим бойцам студенческих отрядов Республики Саха (Якутия)", опубликованным на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 25 мая 2016 г., а также 31 мая 2016 г. в печатных изданиях "Якутские ведомости", N 19, "Сокуоныар. Уураахтар. ДьаЬаллар.", N 16, утверждено Положение о премии Главы Республики Саха (Якутия) лучшим бойцам студенческих отрядов Республики Саха (Якутия), которое устанавливает порядок присуждения и критерии конкурсного отбора для присуждения премий Главы Республики Саха (Якутия) лучшим бойцам студенческих отрядов Республики Саха (Якутия) независимо от их организационно-правовой формы (далее - Положение).
Прокурор Республики Саха (Якутия) обратился в суд с административным исковым заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Положения в той мере, в которой оно не предусматривает обязательные, по его мнению, нормы гражданского законодательства, регламентирующие вопросы в той же сфере общественных отношений, что и Положение.
В обоснование требований административный истец ссылался на то, что Положение по сути регулирует организацию публичного конкурса, поэтому должно соответствовать части 4 статьи 1057 Гражданского кодекса Российской Федерации, обязывающей в объявлении о публичном конкурсе указывать критерии и порядок оценки результатов работы или иных достижений, место, срок и порядок их представления, размер и форму награды, а также порядок и сроки объявления результатов конкурса.
Между тем, как указано прокурором, оспариваемый нормативный правовой акт не определяет такие существенные условия проведения конкурса, как критерии оценки достижений, вкладов конкурсного отбора лучшего командира, комиссара и бойца студенческого отряда, порядок их оценки, а также не содержит порядок и сроки объявления результатов конкурса.
Административный истец считает, что из-за отсутствия в Положении приведенного правового регулирования оспариваемый региональный акт предоставляет широту дискреционных полномочий, устанавливает трудновыполнимые и обременительные требования, содержит юридико-лингвистическую неопределенность, что оценивается как коррупциогенные факторы, предусмотренные пунктами 3 и 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96.
Решением Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 15 ноября 2016 г. административное исковое заявление удовлетворено.
В апелляционной жалобе Глава Республики Саха (Якутия) просит судебный акт отменить ввиду неправильного применения норм материального права и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Относительно апелляционной жалобы прокурором, участвующим в деле, поданы возражения о необоснованности ее доводов и законности судебного постановления.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
Образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Осуществление региональных и межмуниципальных программ и мероприятий по работе с детьми и молодежью названным выше федеральным законом отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (подпункт 58 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ).
В силу предписаний пункта 1 статьи 22 этого же закона и статьи 9 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 11 октября 2006 г. 373-3 N 759-III "О Главе Республики Саха (Якутия)" (далее - Закон о Главе республики) высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения.
Частью 1 статьи 68 Конституции Республики Саха (Якутия) и частью 1 статьи 1 Закона о Главе республики Глава Республики Саха (Якутия) наделен статусом высшего должностного лица, возглавляющего исполнительную власть республики.
Расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в том числе в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункты 1 и 2 части 2 статьи 15 Закона Республики Саха (Якутия) от 5 февраля 2014 г. 1280-3 N III-V "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)", (далее - Закон о бюджетном устройстве).
Исполнение бюджета субъекта Российской Федерации обеспечивается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (статья 215.1 названного кодекса).
Государственные программы Республики Саха (Якутия), порядок их разработки и реализации, а также перечень государственных программ утверждаются Главой Республики Саха (Якутия) (части 1 и 2 статьи 16 Закона о бюджетном устройстве).
Указом Президента Республики Саха (Якутия) от 24 февраля 2014 г. N 2511 утверждена государственная программа Республики Саха (Якутия) "Реализация семейной, демографической и молодежной политики в Республике Саха (Якутия) на 2014-2019 годы", приложением 8 к Закону Республики Саха (Якутия) от 17 декабря 2015 г. 1539-3 N 635-V "О государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2016 год" предусмотрено распределение бюджетных ассигнований по целевым статьям расходов на реализацию семейной, демографической и молодежной политики в Республике Саха (Якутия) на 2014 - 2019 годы.
Суд, проанализировав в системном единстве приведенные предписания федерального и регионального законодательства, правильно констатировал, что оспариваемый региональный акт принят Главой Республики Саха (Якутия) как высшим должностным лицом Республики Саха (Якутия), возглавляющим исполнительную власть субъекта Российской Федерации, в пределах предоставленных полномочий.
Вместе с тем Судебная коллегия считает ошибочной позицию суда первой инстанции о противоречии Положения статье 1057 Гражданского кодекса Российской Федерации и о неопределенности содержащегося в нем правового регулирования, влекущего широту дискриминационных полномочий и свидетельствующего о наличии в региональном нормативном правовом акте коррупциогенных факторов.
Удовлетворяя требования прокурора, суд первой инстанции пришел к заключению, что Положение, по сути, является объявлением публичного конкурса, считая, что об этом свидетельствует содержание его норм, регулирующих вопросы об органе, осуществляющем выплату премии, о порядке выдвижения претендентов на конкурсный отбор, о критериях отбора, о сроках предоставления необходимых документов (пункты 4, 5, 9 и 11), а также исходя из того, что предложение организатора конкурса принять в нем участие осуществляется посредством публикации в сети Интернет.
Приведенные выводы суда первой инстанции основаны на неправильном толковании норм материального права, сделаны без учета федеральных правовых норм, подлежащих применению.
Статья 1057 Гражданского кодекса Российской Федерации об организации публичного конкурса содержится в разделе IV "Отдельные виды обязательств" поименованного кодекса, следовательно, публичный конкурс - это один из видов обязательства в области гражданских правоотношений.
Обязательства возникают из договоров и других сделок, вследствие причинения вреда, вследствие неосновательного обогащения, а также из иных оснований, указанных в названном кодексе (часть 2 статьи 307 указанного Кодекса).
Как следует из содержания статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающей в подпунктах 1 - 9 части 1 основания возникновения гражданских прав и обязанностей, гражданские права и обязанности возникают в том числе и из актов государственных органов и органов местного самоуправления, но только в том случае, если эти акты предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей (подпункт 2).
Между тем действующее законодательство не относит Указы главы субъекта Российской Федерации в области общественных отношений, возникающих в связи с осуществлением государственной молодежной политики, к таким актам.
Следовательно, оспариваемый региональный нормативный правовой акт, принятый в целях стимулирования и повышения социальной значимости студенческих отрядов в Республики Саха (Якутия) гражданские права и обязанности не регулирует.
В Республике Саха (Якутия) принят Закон от 3 декабря 1998 г. З N 49-II "О государственной молодежной политике в Республике Саха (Якутия)", который определяет экономические, правовые и организационные условия государственной молодежной политики, представляющую собой систему социально-экономических, политических, организационных и правовых мер, направленных на поддержку молодых граждан, осуществляемую органами государственной власти для социального становления, развития молодежи и наиболее полной реализации ее потенциала в интересах общества (статья 1, пункт 1 статьи 2).
Согласно пункту 3 Указа Главы Республики Саха (Якутия) от 23 мая 2016 г. N 1163 финансирование премий лучшим бойцам студенческих отрядов осуществляется в пределах средств, предусмотренных в государственной программе "Реализация семейной, демографической и молодежной политики в Республике Саха (Якутия) на 2014 - 2019 годы", утвержденной Указом Президента Республики Саха (Якутия) от 24 февраля 2014 г. N 2511.
Названная программа принята в целях создания условий для успешной социализации и эффективной самореализации молодежи, развития потенциала молодежи в интересах, одной из задач которой является вовлечение молодежи в трудовую и экономическую деятельность, включая деятельность студенческих отрядов, эффективно занимающих молодежь в летний трудовой сезон путем обеспечения вторичной занятостью и организацией досуга, возможностью приобщения к спорту и здоровому образу жизни (абзацы первый и четвертый раздела II; абзац тридцатый раздела I Подпрограммы "Поддержка молодежных инициатив и оказание социально-психологической поддержки").
Приведенные нормы регионального законодательства позволяют сделать вывод о том, что Положение регулирует отношения, связанные с правами и законными интересами граждан, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, то есть в публичной сфере общественной жизни.
Гражданское законодательство регулирует имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников и к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, не применяется, если иное не предусмотрено законодательством (пункты 1 и 3 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации).
При таком положении утверждение суда первой инстанции, что оспариваемый нормативный правовой акт должен соответствовать гражданскому законодательству, регламентирующему порядок объявления о публичном конкурсе, несостоятельно, опровергается как приведенными выше правовыми предписаниями, так и содержанием Положения.
Статьи 1057 - 1061 главы 57 "Публичный конкурс" Гражданского кодекса Российской Федерации, как следует из их содержания в системном единстве, регулируют гражданские отношения между равноправными субъектами, которые возникают в связи с необходимостью достижения организатором публичного конкурса каких-либо общественно полезных целей, если предоставлен участником конкурса результат обозначенного в объявлении конкретного задания (выполнение работы или достижение иных результатов) при условии, что оно выполнено исключительно после объявления о публичном конкурсе (пункты 1, 2 и 4 статьи 1057, абзац второй пункта 3 статьи 1058 названного кодекса).
Таким образом, проведение публичного конкурса как одного из видов обязательств завершается оценкой действий участника конкурса, принявшего самостоятельно решение об участии, совершенных после его объявления.
Результатом применения оспариваемого регионального правового акта является ежегодная оценка поведения бойцов студенческих отрядов, которых для конкурсного отбора выдвинули молодежные общественные организации в период, предшествующий 1 августа текущего года (пункт 5, абзац второй пункта 10 Положения).
Следовательно, вывод суда о том, что Положение по сути является объявлением публичного конкурса, неправильный. Отсутствие в его нормах обязательных элементов объявления публичного конкурса, предусмотренных пунктом 4 статьи 1057 Гражданского кодекса Российской Федерации, не может расцениваться как несоответствие законодательству, имеющему большую силу, и не свидетельствует о неопределенности правового регулирования.
Как следует из Положения, выплата премий осуществляется Министерством по делам молодежи и семейной политики Республики Саха (Якутия) (далее - Министерство) по результатам конкурсного отбора (пункт 4), право выдвигать претендентов на который предоставлено молодежным общественным организациям (пункт 5).
Пунктом 6 определено, что для участия в конкурсном отборе допускаются студенты очной формы обучения образовательных организаций высшего профессионального образования и среднего профессионального образования, являющиеся командиром студенческого отряда не менее двух трудовых сезонов, комиссаром студенческого отряда не менее двух трудовых сезонов, бойцом студенческих отрядов не менее двух трудовых сезонов.
Конкурсный отбор для лучшего командира и лучшего комиссара студенческого отряда производится по таким критериям, как наличие сертификата о прохождении обучения в Республиканской школе командиров и комиссаров студенческих отрядов; личные достижения и достижения отряда в мероприятиях (спортивные, культурные, социальные), проведенных в проработанном трудовом сезоне; наличие отчета о деятельности отряда за проработанный трудовой сезон; внедрение новых направлений по улучшению досуга студенческого отряда; личный вклад и общественное признание в развитии студенческих отрядов. Для лучшего бойца студенческого отряда критериями конкурсного отбора являются общественная активность, трудовые достижения за проработанный трудовой сезон, успехи и достижения в учебе (пункт 9).
Согласно пунктам 10, 13 и 14 оспариваемого нормативного правового акта Министерство объявляет конкурсный отбор в сети "Интернет" на своем официальном сайте не позднее 1 августа текущего года, создает конкурсную комиссию из представителей органов власти, общественных организаций, утверждает ее состав и Положение о комиссии, а также извещает о результатах конкурсного отбора его победителей и участников на основании решения конкурсной комиссии, принимаемого не позднее 10 октября текущего года путем оформления протокола, на основании которого Министерством вносится проект распоряжения Главы Республики Саха (Якутия) по присуждению премии, выплачиваемой победителям конкурса в течение 15 календарных дней со дня издания распоряжения Главы Республики Саха (Якутия) о присуждении премий Главы Республики Саха (Якутия).
Сроки предоставления конкурсной документации со стороны молодежных общественных организаций, перечень предоставляемых материалов определены в пункте 11 Положения.
Содержание приведенных региональных норм опровергает суждение суда первой инстанции о их неопределенности, а также о наличии в Положении коррупциогенных факторов, предусмотренных подпунктами "а" и "ж" пункта 3 (отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения; отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка), и подпунктами "а" и "в" пункта 4 (наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям; юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера) Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96.
При таком положении решение суда об удовлетворении административного искового заявления является незаконным, подлежит отмене с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении требований прокурора.
Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 15 ноября 2016 г. отменить.
Принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Положения о премии Главы Республики Саха (Якутия) лучшим бойцам студенческих отрядов Республики Саха (Якутия), утвержденного Указом Главы Республики Саха (Якутия) от 23 мая 2016 г. N 1163, в части отсутствия критериев оценки достижений, вкладов конкурсного отбора лучшего командира, лучшего комиссара и лучшего бойца студенческого отряда, порядка их оценки, порядка и срока объявления результатов конкурса.