ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 14 июня 2019 г. N 53-АПА19-15
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.
при секретаре Тимохине И.Е.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Законодательного Собрания Красноярского края на решение Красноярского краевого суда от 10 января 2019 года, которым частично удовлетворены требования прокурора Красноярского края об оспаривании отдельных положений Закона Красноярского края от 14 мая 2007 года N 1-18 "О статусе депутата Законодательного Собрания Красноярского края".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда подлежащим отмене в части, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Законодательным Собранием Красноярского края принят Закон Красноярского края от 14 мая 2007 года N 1-18 "О статусе депутата Законодательного Собрания Красноярского края" (далее - Закон Красноярского края N 1-18), который подписан Губернатором Красноярского края 17 мая 2007 года и опубликован в первоначальной редакции 21 мая 2007 года в периодическом печатном издании "Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края" N 23(175).
Прокурор Красноярского края обратился в Красноярский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующими с момента вступления решения суда в законную силу следующих положений указанного Закона Красноярского края N 1-18:
- статьи 2, устанавливающей ограничения, связанные с депутатской деятельностью;
- статьи 19, согласно которой в случае причинения депутату Законодательного Собрания в связи с осуществлением им депутатских полномочий увечья или иного повреждения здоровья, повлекшего стойкую утрату трудоспособности, ему ежемесячно выплачивается компенсация в размере разницы между ежемесячным денежным вознаграждением депутата на момент выплаты компенсации и назначенной пенсией без зачета выплат страховых сумм по государственному страхованию. При этом расчет ежемесячной денежной компенсации депутату, работающему в Законодательном Собрании на непостоянной основе, осуществляется исходя из ежемесячного денежного вознаграждения депутата, работающего на профессиональной постоянной основе;
- пункта 5 статьи 20, в силу которого депутату Законодательного Собрания, работающему без отрыва от основной деятельности, ежемесячно возмещаются расходы, связанные с депутатской деятельностью, в сумме, равной 10 минимальным размерам оплаты труда, без представления отчета о расходах.
В обоснование заявленных требований административный истец сослался на правовую неопределенность статьи 2 названного Закона ввиду отсутствия в ней некоторых ограничений, предусмотренных федеральным законодательством.
Статья 19 Закона Красноярского края N 1-18, по мнению прокурора, принята по предметам ведения Российской Федерации, поскольку регулирует гражданские отношения по возмещению вреда, и кроме того противоречит принципам возмещения вреда, предусмотренным статьями 1085, 1086 Гражданского кодекса Российской Федерации, допуская возмещение вреда депутатам, осуществляющим депутатские полномочия на непостоянной профессиональной основе без отрыва от основной деятельности и, соответственно, не получающим денежного вознаграждения, заработка.
Пункт 5 статьи 20 названного закона прокурор полагал противоречащим статье 3 Федерального закона от 19 июня 2000 года N 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда", которая не допускает применение минимального размера оплаты труда в качестве норматива возмещения депутату расходов, связанных с депутатской деятельностью. Также прокурор указывал, что положения оспариваемой нормы в части отсутствия необходимости депутату представлять отчет о произведенных расходах, связанных с депутатской деятельностью, свидетельствует о несоблюдении установленных статьями 34 и 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации принципов эффективности использования, адресности и целевого характера бюджетных средств.
Решением Красноярского краевого суда от 10 января 2019 года административные исковые требования прокурора Красноярского края удовлетворены частично.
Признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу статья 19 и пункт 5 статьи 20 Закона Красноярского края N 1-18. В удовлетворении требований об оспаривании статьи 2 данного Закона отказано.
Решение суда в части отказа в удовлетворении заявленных требований прокурором не оспаривается.
В апелляционной жалобе административный ответчик Законодательное Собрание Красноярского края просит решение суда отменить в части признания недействующими статьи 19 и пункта 5 статьи 20 Закона Красноярского края N 1-18, принять в этой части новое решение, которым в удовлетворении заявленных прокурором требований отказать.
Относительно доводов апелляционной жалобы прокурором, участвующим в деле, представлены возражения.
Проверив материалы административного дела, обсудив апелляционную жалобу и возражения относительно приведенных в ней доводов, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу об отмене решения суда в части признания недействующей статьи 19 Закона Красноярского края N 1-18 и оставлению без изменения в остальной части по следующим основаниям.
В соответствии с пунктами "ж" и "н" части 1 статьи 72, частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти, а также социальной защиты относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации (подпункт "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ).
Согласно пункту 4 статьи 10 названного Федерального закона N 184-ФЗ статус депутата регулируется данным и другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.
Гарантии депутатской деятельности устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации (пункт 1 статьи 13 Федерального закона N 184-ФЗ).
В силу пункта "н" статьи 61 Устава Красноярского края определение в соответствии с настоящим Уставом основ организации и деятельности Законодательного Собрания Красноярского края и статуса его депутатов подлежит регулированию законами края.
По мнению Судебной коллегии суд первой инстанции пришел к правильному выводу о необходимости удовлетворения требований прокурора в части признания не действующим со дня вступления решения суда в законную силу пункта 5 статьи 20 Закона Красноярского края N 1-18, которым установлено ежемесячное возмещение депутату, работающему без отрыва от основной деятельности, расходов, связанных с депутатской деятельностью, в сумме, равной 10 минимальным размерам оплаты труда, без представления отчета о расходах.
При этом суд обоснованно исходил из того, что федеральное законодательство не предусматривает использование минимального размера оплаты труда в качестве норматива возмещения депутату расходов, связанных с депутатской деятельностью.
В силу статьи 3 Федерального закона от 19 июня 2000 года N 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда" минимальный размер оплаты труда применяется для регулирования оплаты труда и определения размеров пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, а также для иных целей обязательного социального страхования. Применение же минимального размера оплаты труда для других целей не допускается.
Выводы суда в этой части согласуются с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, в соответствии с которой конституционно-правовая природа института минимального размера оплаты труда, согласно статьям 7 (часть 2) и 37 (часть 3) Конституции Российской Федерации, предполагает установление того минимума денежных средств, который должен быть гарантирован работнику в качестве вознаграждения за выполнение трудовых обязанностей. Придание минимальному размеру оплаты труда более широких функций (в том числе использование его в качестве норматива при расчетах платежей в сферах, не связанных с трудовыми отношениями) не согласуется с конституционно-правовой природой этого института (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19 июня 2002 года N 11-П).
В этой связи довод апелляционной жалобы о возможности расчета сумм расходов, возмещаемых депутату, исходя из минимального размера оплаты труда, является ошибочным.
Кроме того, суд первой инстанции, обосновывая свой вывод о необходимости удовлетворения требований прокурора в названной части, правильно указал на то, что в данном случае установлена ничем не обусловленная обязанность по предоставлению депутатам, осуществляющим свою деятельность на непостоянной основе, периодических выплат в фиксированном и едином для всех размере, производимых независимо от понесенных ими расходов в связи с осуществлением депутатских полномочий, что может приводить к нарушениям в сфере бюджетного процесса, а также к нарушению принципа эффективности использования бюджетных средств, установленного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Доводы апелляционной жалобы о том, что оспариваемые выплаты предназначены для возмещения расходов по оплате проезда, услуг связи и других затрат депутата, не свидетельствуют о законности пункта 5 статьи 20 Закона Красноярского края N 1-18, а кроме того в других пунктах названной статьи предусмотрена возможность возмещения указанным лицам расходов, связанных с осуществлением деятельности депутата (пункты 3, 4). Другие доводы апелляционной жалобы основаны на субъективном толковании законодательства и правовых позиций, высказанных Конституционным Судом Российской Федерации. Таким образом, оснований для отмены решения суда в указанной части не имеется.
В то же время, Судебная коллегия не может согласиться с решением суда первой инстанции в части признания недействующей статьи 19 Закона Красноярского края N 1-18 исходя из следующего.
Конституция Российской Федерации относит вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти, социальной защиты к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Положения Федерального закона N 184-ФЗ, в том числе закрепленные в нем принципы (подпункты "в", "д", "ж" пункта 1 статьи 1), предполагают самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий на основании верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, учитывая разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. При этом федеральными законами не предусмотрены конкретные способы и объем предоставляемых депутатам законодательного органа субъекта РФ гарантий, в том числе социальных. В связи с чем, разрешение данных вопросов является прерогативой законодателя субъекта Российской Федерации.
При таких обстоятельствах Красноярский край как субъект Российской Федерации вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование правоотношений в сфере предоставления гарантий депутатам Законодательного Собрания Красноярского края, связанных с обеспечением их статуса, в том числе независимости депутатов как необходимого условия эффективного осуществления ими своих полномочий.
К числу таких гарантий депутатской деятельности относится компенсация, предусмотренная статьей 19 Закона Красноярского края от 14 мая 2017 года N 1-18 "О статусе депутата Законодательного Собрания Красноярского края", поскольку обеспечивает (гарантирует) депутату данного законодательного органа сохранение уровня его ежемесячного денежного вознаграждения в случае причинения депутату увечья или иного повреждения здоровья, повлекшего стойкую утрату трудоспособности, при условии, что такое повреждение здоровья связано с осуществлением им депутатских полномочий. Аналогичная гарантия закреплена и на федеральном уровне для члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Российской Федерации (часть 1 статьи 23 Федерального закона от 8 мая 1994 года N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации").
Определяющим критерием для отнесения предусмотренной статьей 19 Закона Красноярского края N 1-18 компенсации к гарантиям независимости депутата является обусловленность ее выплаты тем обстоятельством, что причинение вреда здоровью связано именно с осуществлением депутатских полномочий, а не с иными причинами. При этом сохранение уровня денежного вознаграждения является важной составляющей механизма социальной защиты государством статуса депутата, выступающей реальной гарантией обеспечения независимости последнего.
По сравнению с выплатой вследствие причинения вреда здоровью исходя из гражданско-правовых отношений ежемесячная денежная компенсация, предусмотренная статьей 19 Закона Красноярского края N 1-18, имеет иную правовую природу, предназначение и условия ее выплаты, а потому к ней не могло быть применено правовое регулирование обязательств вследствие причинения вреда здоровью, действующее в сфере гражданских правоотношений, и, соответственно, вопреки утверждению административного истца, на указанную компенсацию не распространяются нормы главы 59 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Таким образом, правовое регулирование, определяющее размеры и условия предоставления депутатам компенсации, предусмотренной статьей 19 Закона Красноярского края N 1-18, с учетом их особого статуса обеспечивает сохранение им достигнутого уровня социальной защиты в случае увечья или иного повреждения здоровья, повлекшего стойкую утрату трудоспособности, связанного исключительно с принятием депутатами на себя такого статуса.
Учитывая конституционные принципы равенства и справедливости, из которых вытекает необходимость равного обращения с лицами, находящимися в равных условиях, и соблюдение которых означает, помимо прочего, запрет вводить не имеющие объективного и разумного оправдания различия в правах лиц, находящихся в одинаковых или сходных обстоятельствах, а также исходя из равного статуса у всех депутатов, независимо от того, на какой основе они выполняют свои полномочия (постоянной или непостоянной), предоставление социальной гарантии, указанной в оспариваемой норме закона, правомерно обеспечено в равной степени всем депутатам, поскольку данная социальная гарантия не зависит от объема и условий исполнения депутатских полномочий, не связана с несением дополнительных ограничений, налагаемых на депутатов, осуществляющих свою деятельность на профессиональной основе. Выплата компенсации по статье 19 Закона Красноярского края N 1-18 обусловлена лишь фактом причинения вреда здоровью депутата, связанному с исполнением депутатских полномочий. Депутатам, осуществляющим деятельность на профессиональной постоянной основе, и реализующим тем самым конституционное право на использование своих способностей к труду, предоставляются соответствующие материально-финансовые гарантии, чем устраняются различия в объеме ограничений, накладываемых на депутатов в зависимости от основы (постоянной или непостоянной) осуществления деятельности.
Закрепление социальной гарантии депутатам в статье 19 Закона Красноярского края N 1-18 основано на принципе самостоятельности бюджетов (статья 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации), в силу которого формы и направления расходования средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней) определяются субъектами Российской Федерации самостоятельно, при обеспечении сбалансированности собственных бюджетов и эффективности использования бюджетных средств. Учитывая важность установления гарантий независимости статуса депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации, а также то обстоятельство, что размер социальной гарантии, предусмотренной статьей 19 Закона Красноярского края от 14 мая 2007 года N 1-18, не превышает уровень денежного вознаграждения депутата, Судебная коллегия не усматривает признаков нарушения баланса социально значимых интересов, целей и задач предоставления социальных гарантий за счет бюджета субъекта Российской Федерации. Вопросы же порядка осуществления таких выплат в связи с реализацией указанной социальной гарантии при необходимости могут быть урегулированы субъектом Российской Федерации отдельным нормативным правовым актом.
При таких обстоятельствах, поскольку оспариваемая прокурором статья 19 Закона Красноярского края от 14 мая 2007 года N 1-18 не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, принята уполномоченным органом с соблюдением требований закона, то решение суда первой инстанции подлежит отмене в указанной части с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении требований прокурора Красноярского края о признании недействующей статьи 19 Закона Красноярского края от 14 мая 2007 года N 1-18 "О статусе депутата Законодательного Собрания Красноярского края".
На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Красноярского краевого суда от 10 января 2019 года отменить в части удовлетворения требований о признании не действующей со дня вступления решения суда в законную силу статьи 19 Закона Красноярского края от 14 мая 2007 года N 1-18 "О статусе депутата Законодательного Собрания Красноярского края" и принять в этой части новое решение об отказе в удовлетворении требований прокурора Красноярского края о признании недействующей указанной статьи Закона Красноярского края от 14 мая 2007 года N 1-18 "О статусе депутата Законодательного Собрания Красноярского края".
В остальной части решение Красноярского краевого суда от 10 января 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Законодательного собрания Красноярского края оставить без удовлетворения.