МИНИСТЕРСТВО ЗДРАВООХРАНЕНИЯ И СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ПО НАДЗОРУ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ
ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ И БЛАГОПОЛУЧИЯ ЧЕЛОВЕКА
ПИСЬМО
от 24 марта 2008 г. N 01/2555-8-32
ОБ ОПТИМИЗАЦИИ ФОРМ И МЕТОДОВ РАБОТЫ
ПО РАССМОТРЕНИЮ ОБРАЩЕНИЙ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ
В 2006 году вступил в силу Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Закон N 59-ФЗ), регулирующий правоотношения, связанные с реализацией гражданами Российской Федерации конституционно закрепленного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления.
Указанный Закон, устанавливающий порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, инкорпорировал большинство положений ранее действующего Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 N 2534-VII "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан".
Как и прежний, новый нормативный акт различает следующие виды обращений граждан: предложение, заявление и жалоба. Сохранен запрет на направление жалоб органу или должностному лицу, действия (бездействие) которых обжалуются, а также правила в отношении анонимных обращений. Одновременно увеличен срок рассмотрения обращений граждан до 30 дней (ранее - безотлагательно, не позднее чем в 15-дневный срок).
Вместе с тем новый закон как регулирующий нормативный акт не охватывает тематику всего массива поступающих обращений, что однозначно закреплено положениями ч. 2 ст. 1 и п. 1 ст. 4 Закона N 59-ФЗ.
Более того, в соответствии с ч. 1 ст. 9 и п. 4 ч. 1 ст. 10 Закона N 59-ФЗ обязанность рассмотрения обращения гражданина и дача письменного ответа по существу поставлена в зависимость от компетенции органа, в которое поступило соответствующее обращение (орган-реципиент).
Обращения, не относящиеся к компетенции органа-реципиента, направляются в другие органы в соответствии с их компетенцией с уведомлением гражданина о таком перенаправлении его обращения (п. 5 ч. 1 ст. 10 Закона N 59-ФЗ).
Положения Закона N 59-ФЗ не регламентируют действия органов-реципиентов в случаях, когда существо обращения гражданина не может быть отнесено к чьей-либо компетенции, а также в случаях, когда обращения не могут быть идентифицированы как предложение, заявление или жалоба (п. п. 1 - 4 ст. 4 Закона N 59-ФЗ), в том числе когда содержание обращения не имеет смысловой (правовой) нагрузки. Поэтому на обращения такого рода положения Закона N 59-ФЗ, в том числе в части сроков их рассмотрения, по мнению Роспотребнадзора, распространяться не могут.
В силу изложенного "проблема" рассмотрения обращений, не подпадающих под действие какого-либо специального закона (в контексте соответствующих положений ч. 2 ст. 1 Закона N 59-ФЗ), объективно существует в практике всех административных органов.
Указанные особенности законодательства, регламентирующего порядок рассмотрения обращений граждан, частично объясняют существенно возросший объем обращений граждан в государственные органы и органы местного самоуправления.
Так, за последние 15 лет количество обращений граждан на нарушение их прав как потребителей возросло примерно в 10 раз. Если в 1993 году Государственным комитетом Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ГКАП России) было зафиксировано 16200 обращений потребителей (по данным Государственного доклада "Защита прав потребителей в Российской Федерации в 1992 - 1993 годах"), то в 2007 году количество обращений потребителей в территориальные органы Роспотребнадзора составило 153568 (по данным формы отраслевого ведомственного учета N 1-07 за 2007 год).
Основную долю этих обращений, общее количество которых по сравнению с 2006 годом также значительно возросло (более чем в 2 раза), составили жалобы, заявления и предложения по различным аспектам нарушения прав потребителей в сфере торговли - 70% (107879 из 153568), 20% обращений (30597 из 153568) касалось вопросов нарушения прав потребителей в сфере предоставления отдельных видов услуг, 10% обращений (15092 из 153568) условно отнесены к категории "прочих".
Таким образом, анализ структуры обращений потребителей по отдельным секторам потребительского рынка показывает традиционное превалирование жалоб на деятельность торговых организаций, что не в последнюю очередь объясняется сложностью правоотношений, возникающих в сфере предоставления услуг, а в отдельных случаях - объективной невозможностью идентификации правовой природы соответствующих отношений, предметом которых служат "услуги" или "работы" (наиболее "непрозрачной" в этой связи, с точки зрения правовой квалификации возникающих правоотношений, выглядит жилищно-коммунальная сфера).
Во многом из-за этого вопросы оказания услуг и выполнения работ законодательством о защите прав потребителей не различаются и регулируются (в соответствующей части) положениями одной главы III Закона Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" (далее - Закон N 2300-1).
Тем не менее, сложность анализа правоотношений в сфере оказания услуг (выполнения работ) вызывает у потребителей боязнь реализации самозащиты права и, как следствие, пониженную гражданскую активность (смирение с существующим положением и отказ от восстановления нарушенного права). Определенное влияние на эту тенденцию оказывает высокая стоимость услуг профессиональных правозащитников при отсутствующем государственном механизме предоставления бесплатной адвокатской помощи потребителям.
При этом осуществление административных функций Роспотребнадзора, в том числе в области судебной защиты прав потребителей (в форме дачи заключения по гражданскому делу и предъявление заявлений в защиту неопределенного круга потребителей), не может заменить основополагающих принципов судебной защиты гражданских прав, что установлено ст. 11 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), а также прав потребителей, что закреплено ст. 17 Закона N 2300-1.
Между тем, как показывает практика работы с жалобами и заявлениями граждан, ответы Роспотребнадзора и его территориальных органов на обращения потребителей о порядке реализации и защиты их прав через систему судебных органов нередко вызывают негативную реакцию у заявителей и, как следствие, новый поток жалоб. В некоторых случаях потребители вместо концентрации на защите своих законных интересов от лица, допустившего нарушение их прав, направляют все усилия на обжалование действий административных органов, в том числе через реализацию положений главы 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и Закона Российской Федерации от 27.04.1993 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", что в определенной степени препятствует должному исполнению Роспотребнадзором государственных функций в установленной сфере деятельности (прежде всего, через втягивание квалифицированных кадров в необоснованные судебные тяжбы).
По этой причине в ряду важнейших средств разрешения такого рода проблем следует считать реализацию потребителями права на просвещение, установленного ст. 3 Закона N 2300-1, согласно положениям которой право потребителей на просвещение в области защиты прав потребителей обеспечивается, в том числе "посредством организации системы информации потребителей об их правах и о необходимых действиях по защите этих прав".
В связи с необходимостью удовлетворения бытовых потребностей каждый гражданин участвует в экономическом обороте товаров, работ и услуг, совершая разного рода покупки, заключая те или иные договоры - письменные или устные. Развитие рыночных механизмов в России привело к огромной массе вариаций потребительского поведения населения, требующих осознанного выбора с целью совершения сделок.
Множественные коллизии норм специального и общегражданского законодательства, появление хозяйствующих субъектов, не легализированных должным образом в гражданском обороте, лавина рекламной и при этом нередко недостоверной информации, факты нахождения на рынке некачественной продукции, контрафактных и небезопасных товаров - все это в своей основе, так или иначе, имеет нарушение права потребителей на своевременную, полную, достоверную информацию и, в конечном счете, приводит к невозможности качественного удовлетворения гражданами соответствующих жизненных потребностей.
В этой связи все большую значимость в работе Роспотребнадзора по реализации государственной потребительской политики приобретает организация системы правового образования потребителей и предпринимателей, усиление превентивных мер в области защиты прав потребителей. Цель создания такой системы - формирование у населения устойчивых навыков грамотного поведения на потребительском рынке, привитие потребительской культуры, возможность реализации самозащиты права.
Основными направлениями деятельности Роспотребнадзора по повышению уровня правовых знаний граждан в области защиты прав потребителей являются:
систематическое информирование потребителей о работе территориальных органов Роспотребнадзора, их структурных подразделений и подведомственных организаций, в том числе посредством организации "горячих линий" с использованием средств электросвязи;
ежегодные мероприятия по проведению Всемирного дня защиты прав потребителей (15 марта);
формирование основ потребительской культуры населения через средства массовой информации;
повышение уровня потребительского образования через издание специальной литературы, в том числе электронных изданий;
проведение специализированных, в том числе целевых, мероприятий совместно с общественными объединениями потребителей, а также при непосредственном участии самих потребителей;
стимулирование хозяйствующих субъектов к добросовестному информированию потребителей, обеспечивающему транспарентность потребительских характеристик товаров (работ, услуг) и связанных с их оборотом обязательств;
формирование потребительских инфотек, а также содействие информационно-просветительской работе публичных библиотек в области защиты прав потребителей;
непосредственное консультирование потребителей по вопросам защиты их прав, в том числе в рамках работы общественных приемных;
дистанционная работа с потребителями и предпринимателями через сеть Интернет, в том числе организация on-line консультаций и каналов "обратной связи".
Необходимость внедрения инновационных форм работы с населением обусловлена тем, что с развитием инфокоммуникационных технологий численность нуждающихся в помощи потребителей объективно увеличивается за счет населения удаленных муниципальных образований, что заставляет искать новые, максимально адекватные современным условиям модели и подходы в разрешении вопросов по существу в целях повышения эффективности защиты прав потребителей.
В этой связи, а также по итогам анализа работы с обращениями граждан в 2007 году, выявившим ряд недостатков на указанном направлении, Роспотребнадзор обращает внимание территориальных органов на следующие особенности порядка рассмотрения обращений граждан на нарушение их потребительских прав:
1. В соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона N 59-ФЗ "граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам".
В отличие от положений ранее действовавшего Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 N 2534-VII "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" последствия несоблюдения гражданами обязательных требований к обращению установлены только в отношении наличия фамилии и почтового адреса для ответа заявителю - в таких случаях ответ на обращения не дается (ч. 1 ст. 7 и ч. 1 ст. 11 Закона N 59-ФЗ).
Закон не регламентирует действия органа, получившего обращение, в случаях отсутствия смысла (сути) обращения или личной подписи лица, от имени которого направлено обращение, то есть обязательных реквизитов обращений граждан (ч. 1 ст. 7 Закона N 59-ФЗ).
В таких случаях, прежде всего, подлежит установлению факт применимости к обращениям такого рода правил, установленных Законом N 59-ФЗ, а также общих положений законодательства и/или ведомственных нормативно-распорядительных документов, регламентирующих деятельность Роспотребнадзора и его территориальных органов, в том числе административных регламентов.
Так, по смыслу главы 10 ГК РФ и с учетом положений ст. 6 ГК РФ правила, установленные для представительства, могут применяться при направлении обращений граждан и их рассмотрении государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. При этом полномочия представителя (поверенного) должны быть удостоверены должным образом (доверенностью). По общепринятому правилу допускается подтверждение полномочий представителя копией доверенности, не вызывающей сомнений в ее достоверности (фотокопия, ксерокопия и т.п.).
Полномочия адвоката на представление интересов доверителя при направлении обращения в органы государственной власти также подтверждаются доверенностью (п. 2 ст. 6 Федерального закона от 31.05.2002 N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации"), поскольку Закон N 59-ФЗ не устанавливает возможности использования ордера на исполнение поручения.
Обращения организаций и объединений, а также индивидуальных предпринимателей, как в своих интересах, так и в интересах потребителей (третьих лиц), не могут быть идентифицированы как обращения граждан и не подлежат рассмотрению в порядке, установленном положениями Закона N 59-ФЗ.
При этом особенности рассмотрения обращений объединений потребителей (их ассоциаций, союзов), связанные с реализацией ими своих полномочий, установлены п. 2 ст. 45 Закона N 2300-1.
2. В соответствии с положениями ст. 4 Закона N 59-ФЗ под обращением гражданина понимается "направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления". При этом существо видов обращений раскрывается в п. п. 2 - 4 указанной статьи.
Особенности устного обращения гражданина, подразумевающего личный прием с предъявлением документа, удостоверяющего личность, раскрываются в ч. 3 ст. 13 Закона N 59-ФЗ. При этом "содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. В случае, если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов".
Указанное, в частности, означает, что такого рода устное обращение гражданина в контексте положений Закона N 59-ФЗ (в отличие от иных устных консультаций граждан) может быть положено в основу проведения мероприятия по контролю или явиться основанием для возбуждения дела об административном правонарушении и проведения административного расследования.
Такая форма обращений граждан подлежит соответствующему статистическому учету (графа 4 таблицы 5 формы отраслевого статистического наблюдения N 1-07 "Сведения о деятельности территориальных органов Роспотребнадзора") и не может подменяться иными устными консультациями граждан, в том числе по каналам связи, проводимыми как в процессе текущей работы территориальных органов Роспотребнадзора, так и по "горячим линиям".
3. Рассмотрение обращений граждан на нарушения их прав как потребителей начинается с установления факта наличия потребительских правоотношений как таковых с учетом положений преамбулы Закона N 2300-1.
При этом следует учитывать положения гражданского законодательства, устанавливающего общие принципы оборотоспособности объектов гражданских прав, в том числе товаров, работ и услуг (ст. ст. 128 и 129 ГК РФ).
В случае, если события, описанные в обращении гражданина, не свидетельствуют о наличии потребительских правоотношений, то заявителю направляется сообщение об этом, за исключением случаев, когда обращение подлежит направлению на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией (п. 5 ч. 1 ст. 10 Закона N 59-ФЗ).
4. Обращения граждан на нарушения их потребительских прав подлежат обязательной проверке на предмет определения круга субъектов, интересы которых затрагиваются описанными в обращении событиями, а также рассмотрению с точки зрения системного характера таких событий с целью установления меры (формы) реагирования.
В случае, если события, описанные в обращении гражданина, затрагивают исключительно его личные имущественные права как потребителя и при этом отсутствуют признаки наличия оснований для возбуждения дела об административном правонарушении, заявителю дается ответ о порядке судебной защиты его прав на основании положений п. 1 ст. 11 ГК РФ и п. 1 ст. 17 Закона N 2300-1 с одновременным разъяснением оснований возможного участия территориального органа Роспотребнадзора в такой защите, установленных гражданским процессуальным законодательством и законодательством о защите прав потребителей.
В частности, заявителю разъясняется порядок привлечения по его инициативе государственного органа для вступления в судебный процесс для дачи заключения по делу на основании ст. 47 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и п. 3 ст. 40 Закона N 2300-1. В необходимых случаях гражданину может быть оказано содействие в составлении соответствующего заявления-ходатайства в суд.
Такая форма участия Роспотребнадзора и его территориальных органов в судебных делах является основной при защите прав конкретных потребителей.
При этом следует иметь в виду, что по смыслу гражданского процессуального законодательства суд до вынесения решения по первой инстанции не может отказать в удовлетворении такого заявления-ходатайства лицу, участвующему в деле (территориальный орган Роспотребнадзора также вправе вступать в дело по своей инициативе).
Воспрепятствование со стороны органов судебной власти вступлению территориальных органов Роспотребнадзора в судебный процесс для дачи заключения по делу в целях защиты прав потребителей в дальнейшем может служить одним из оснований для отмены судебных актов (вследствие неправильного применения норм процессуального права, которое привело к неправильному разрешению дела).
В отдельных случаях, с учетом социального положения заявителя или иных значимых факторов, территориальный орган Роспотребнадзора может принять решение о реализации его полномочий на участие в судебном процессе по защите прав конкретного потребителя в качестве заявителя с обязательным процессуальным соучастием потребителя, в интересах которого подано исковое заявление (на основании ч. 1 ст. 46 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и п. 2 ст. 40 Закона N 2300-1).
5. В случаях, когда события, описанные в обращении гражданина, затрагивают законные интересы неопределенного круга потребителей, территориальный орган Роспотребнадзора может принять решение о предъявлении в суд заявления о признании противоправными действий соответствующего лица в отношении неопределенного круга потребителей.
При этом Роспотребнадзор не связан доводами заявителя и не обязан сообщать ему о принятом решении. В таких случаях ответ на обращение гражданина, послужившего поводом для принятия решения о предъявлении иска, дается в общем порядке.
Предъявлению искового заявления в суд в защиту прав и законных интересов неопределенного круга потребителей должна предшествовать необходимая подготовка, основанная на использовании полномочий Роспотребнадзора как административного органа. В частности, могут быть проведены соответствующие внеплановые мероприятия по контролю, а при наличии оснований - возбуждены дела об административном правонарушении.
Результаты таких действий территориальных органов Роспотребнадзора могут быть использованы для формирования доказательной базы по гражданскому делу в защиту прав и законных интересов неопределенного круга потребителей.
Ввиду преюдициальной силы принимаемых судом решений по подобной категории дел такая форма реализации полномочий Роспотребнадзора и его территориальных органов является исключительной и должна использоваться только в обоснованных случаях.
Подобная исключительность также распространяется на случаи реализации Роспотребнадзором и его территориальными органами полномочий, установленных п. 2 ст. 40 Закона N 2300-1, связанных с предъявлением в суд заявлений о ликвидации изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации, импортера) либо о прекращении деятельности индивидуального предпринимателя (уполномоченного индивидуального предпринимателя), поскольку основанием для принятия соответствующего решения суда может быть только неоднократное или грубое нарушение установленных законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации прав потребителей.
6. В случаях, когда обращение гражданина является основанием для проведения внепланового контрольно-надзорного мероприятия, а также возбуждения дела об административном правонарушении (одного или нескольких), следует иметь в виду, что законодательство Российской Федерации не вменяет в обязанность административных органов сообщать заявителю о подробных результатах соответствующей деятельности Роспотребнадзора (его территориальных органов), кроме случаев, когда заявитель является участником производства по делу об административном правонарушении.
В случае предъявления требований такого рода со стороны граждан территориальные органы Роспотребнадзора разъясняют заявителям их права в пределах своей компетенции, а в необходимых случаях сообщают порядок получения запрашиваемых сведений (в частности, через судебный запрос).
7. В случаях выявления событий, имеющих системный характер, выходящий за пределы регионального уровня, территориальные органы Роспотребнадзора информируют об этом центральный аппарат Роспотребнадзора. При этом в числе соответствующих информационных материалов, среди прочего, следует представлять копии обращений граждан, послуживших поводом для обнаружения соответствующих событий. Кроме того, для необходимого анализа в обязательном порядке направляются копии значимых документов административной и судебной практики.
Просим учесть вышеназванные рекомендации в целях повышения эффективности работы, связанной с рассмотрением обращений потребителей.
Руководитель
Г.Г.ОНИЩЕНКО