ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 30 марта 2017 г. N 39-АПГ17-1
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д., Никифорова С.Б.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административным исковым заявлениям индивидуального предпринимателя Курасова С.А. и прокурора Курской области о признании недействующим Положения о порядке определения размера арендной платы за использование земельных участков, находящихся в муниципальной собственности города Курчатова, предоставленных в аренду без торгов, и об установлении значений коэффициентов вида разрешенного (функционального) использования земельных участков и значений коэффициентов дифференциации по видам деятельности арендаторов внутри одного вида функционального использования земельного участка, применяемых для определения размера арендной платы за использование земельных участков, находящихся в муниципальной собственности города Курчатова, или земельных участков, расположенных в границах города Курчатова, государственная собственность на которые не разграничена, и приложения к Положению "Значение коэффициентов вида разрешенного (функционального) использования земельных участков (Кви) и значения коэффициентов дифференциации по видам деятельности арендаторов внутри одного вида функционального использования (Ка) для расчета арендной платы за земельные участки", утвержденных решением Курчатовской городской Думы от 28 мая 2008 г. N 25 (в редакции от 9 марта 2016 г.), по апелляционным жалобам индивидуального предпринимателя Курасова С.А., Курчатовской городской Думы и Администрации города Курчатова на решение Курского областного суда от 2 ноября 2016 г., которым заявление удовлетворено частично.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., объяснения Курасова С.А., представителя Курасова С.А. - Рябцева В.Г., представителя Администрации города Курчатова Елисеевой И.Л., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
индивидуальный предприниматель Курасов С.А. обратился в Курский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнений просил признать недействующим с момента принятия Положение о порядке определения размера арендной платы за использование земельных участков, находящихся в муниципальной собственности города Курчатова, предоставленных в аренду без торгов, и об установлении значений коэффициентов вида разрешенного (функционального) использования земельных участков и значений коэффициентов дифференциации по видам деятельности арендаторов внутри одного вида функционального использования земельного участка, применяемых для определения размера арендной платы за использование земельных участков, находящихся в муниципальной собственности города Курчатова, или земельных участков, расположенных в границах города Курчатова, государственная собственность на которые не разграничена, и приложения к Положению "Значение коэффициентов вида разрешенного (функционального) использования земельных участков (Кви) и значения коэффициентов дифференциации по видам деятельности арендаторов внутри одного вида функционального использования (Ка) для расчета арендной платы за земельные участки", утвержденных решения Курчатовской городской Думы от 28 мая 2008 г. N 25 (в редакции от 9 марта 2016 г.) (далее - Положение от 28 мая 2008 г. N 25).
Прокурор Курской области обратился в Курский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня вступления в силу решения суда пункта 7 Положения от 28 мая 2008 г. N 25 и приложения к данному нормативному правовому акту.
Определением Курского областного суда от 05 июля 2016 г. административные дела по административным исковым заявлениям Курасова С.А. и прокурора Курской области к Курчатовской городской Думе об оспаривании нормативного правового акта объединены в одно производство.
Решением Курского областного суда от 2 ноября 2016 г. заявление удовлетворено частично.
Не согласившись с решением суда первой инстанции, Курчатовская городская Дума и Администрация города Курчатова обратились в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционными жалобами, ссылаясь на неправильное применение судом норм права, а также в связи с тем, что в основу решения положены недопустимые, по мнению указанных лиц, доказательства - заключение от 28 сентября 2016 г. N 10/16, выполненное экспертом З. и заключение специалиста ИП Т. от 2 августа 2016 г. N 130/07.
Также в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционной жалобой обратился индивидуальный предприниматель Курасов С.А., в которой просил изменить резолютивную часть решения и признать недействующим со дня принятия Положения от 25 мая 2008 г. N 25 (в редакции решений Курчатовской городской Думы от 11 сентября 2009 г. N 92, от 4 сентября 2012 г. N 63, от 3 ноября 2015 г. N 63, от 9 марта 2016 г. N 12) в отношении земельных участков государственная собственность на которые не разграничена как принятое Курчатовской городской Думой с превышением полномочий.
Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, индивидуальным предпринимателем Курасовым С.А., Курчатовской городской Думой, Администрацией города Курчатова и прокуратурой Курской области представлены возражения.
Извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы представители Курчатовской городской Думы и прокуратур Курской области в судебное заседание не явились.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений на них, заслушав представителей участвующих в деле лиц, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.
Решением Курчатовской городской Думы от 28 мая 2008 г. N 25 утверждено Положение о порядке определения размера арендной платы за использование земельных участков, находящихся в муниципальной собственности города Курчатова, предоставленных в аренду без торгов, и об установлении значений коэффициентов вида разрешенного (функционального) использования земельных участков и значений коэффициентов дифференциации по видам деятельности арендаторов внутри одного вида функционального использования земельного участка, применяемых для определения размера арендной платы за использование земельных участков, находящихся в муниципальной собственности города Курчатова, или земельных участков, расположенных в границах города Курчатова, государственная собственность на которые не разграничена.
Приложением "Значение коэффициентов вида разрешенного (функционального) использования земельных участков (Кви) и значения коэффициентов дифференциации по видам деятельности арендаторов внутри одного вида функционального использования (Ка) для расчета арендной платы за земельные участки" к указанному Положению установлены размеры коэффициентов Кви и Ка, используемые для расчета размера арендной платы.
Решение Курчатовской городской Думы от 25 мая 2008 г. N 25 опубликовано в печатном издании "Курчатовское время", N 47 - 48 от 28 мая 2008 г.
В обоснование заявленного требования Курасов С.А. указал на то, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Курчатовской городской Думой с превышением полномочий, предусмотренных федеральным законодательством. Также, по мнению заявителя, коэффициенты, применяемые для расчета размера арендной платы под объектами торговли (19,69%) и для размещения производственных зданий (2,53%) установлены в нарушение основных принципов определения арендной платы, а именно экономической обоснованности, предсказуемости расчета, предельно допустимой простоты расчета и запрета необоснованных предпочтений.
Требования прокурора мотивированы тем, что коэффициенты, применяемые для расчета размера арендной платы и предусмотренные приложением, установлены в нарушение основных принципов определения арендной платы, а именно экономической обоснованности и запрета необоснованных предпочтений. Коэффициенты, установленные административным ответчиком, значительно превышают аналогичные, установленные постановлением Администрации Курской области от 18 декабря 2008 г. N 403. Кроме того, решение Курчатовской городской Думы об установлении коэффициентов принято в нарушение требований части 5 статьи 46 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ), поскольку не подписано председателем представительного органа МО "Город Курчатов".
Частично удовлетворяя заявленные требования, и признавая недействующим со дня вступления решения суда в законную силу приложения "Значение коэффициентов вида разрешенного (функционального) использования земельных участков (Кви) и значения коэффициентов дифференциации по видам деятельности арендаторов внутри одного вида функционального использования (Ка) для расчета арендной платы за земельные участки" к Положению от 28 мая 2008 г. N 25, суд исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах своей компетенции, нормативный правовой акт представительного органа местного самоуправления, устанавливающий формулы расчета арендной платы и ставки арендной платы, принят в соответствии с региональным законом, имеющим большую юридическую силу, и воспроизводят его содержание. Однако при утверждении приложения об установлении коэффициентов, числовые значения которых утверждены решением Курчатовской городской Думы от 4 сентября 2012 г. N 63 и сохраняют свое действие, несмотря на изменение нормативного правового акта последующими решениями, Курчатовской городской Думой были нарушены требования части 5 статьи 43 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ, поскольку решение об утверждении приложения об установлении коэффициентов не подписано председателем Курчатовской городской Думы.
Согласно разъяснениям Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 9 февраля 2012 г. N 3.20-6/56 "О порядке применения части 5 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 30 ноября 2011 г. N 361-ФЗ) указано, что действующая редакция части 5 статьи 43 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ предусматривает подписание председателем представительного органа всех решений, принимаемых представительным органом муниципального образования, вне зависимости от характера их содержания и вопросов, по которым они были приняты.
Проверяя соответствие оспариваемого решения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции исходил из следующего.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее - постановление от 16 июля 2009 г. N 582) утверждены основные принципы определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Арендная плата, в соответствии с вышеуказанным постановлением Правительства Российской Федерации, определяется исходя, в том числе из принципа экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке; принципа запрета необоснованных предпочтений, в соответствии с которым порядок расчета размера арендной платы за земельные участки, принадлежащие соответствующему публично-правовому образованию и отнесенные к одной категории земель, используемые или предназначенные для одних и тех же видов деятельности и предоставляемые по одним и тем же основаниям, не должны различаться.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Определении от 11 мая 2004 г. N 209-О, при отсутствии единых правил орган местного самоуправления обязан осуществлять дифференциацию ставок земельного налога, который имеет сходную с арендной платой правовую природу в силу положений статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации, не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом города, то есть основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих, в том числе на уровень доходности земельного участка по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории. С учетом схожести правового регулирования, данная позиция применяется и к вопросам установления базовых ставок арендной платы за землю, находящуюся в муниципальной, государственной собственности или в отношении которой государственная собственность не разграничена.
Соблюдение принципа экономической обоснованности компетентным государственным или муниципальным органом должно быть доказано путем представления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков.
Судом установлено, что значения коэффициентов Кви и Ка, приведенные в приложении и применяемые для расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, расположенные на территории города Курчатова, установлены с нарушением принципа экономической обоснованности определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предусмотренного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582.
Согласно заключению судебной экспертизы от 28 сентября 2016 г. N 10/16, в отчете N ЭА-46-31 об определении экономически обоснованных значений коэффициентов, применяемых для определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности на территории МО "Город Курчатов" Курской области, выполненном ООО "МОК-Центр" г. Москва 29 июня 2012 г. (далее - отчет от 29 июня 2012 г. N ЭА-46-31), отсутствуют анализ и оценка экономических, природных и иных ценообразующих факторов, влияющих на доходность земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности и расположенных на территории МО "Город Курчатов". Отчет не содержит достаточно достоверных факторов, влияющих на доходность земельных участков, так как показатели социально-экономического положения Курской области малоинформативны в качестве ценообразующих факторов доходности земельных участков, расположенных на территории МО "Город Курчатов". Отчет не содержит экономического обоснования значений дифференциации коэффициентов Кви и Ка, на основе многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков.
К аналогичным выводам относительно содержания данного отчета при его анализе пришел специалист ИП Т. в заключении N 130/07-16 от 02 августа 2016 г.
Оценив указанные выше доказательства, суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о том, что отчет от 12 июня 2012 г. N ЭА-46-31, выполненный ООО "МОК-Центр" г. Москва не является экономическим обоснованием значений коэффициентов Кви и Ка, и, следовательно, не может служить доказательством экономической обоснованности оспариваемого нормативно-правового акта.
Также обоснованным является вывод суда о том, что при установлении значений коэффициентов Кви и Ка нарушен принцип запрета необоснованных предпочтений, так как порядок расчета размера арендной платы за земельные участки, находящиеся на территории города Курчатова, отнесенные к одной категории земель, используемые или предназначенные для одних и тех же видов деятельности и предоставляемые по одним и тем же основаниям, существенно отличается.
Так, в строке 5 приложения "Значение коэффициентов вида разрешенного (функционального) использования земельных участков (Кви) и значения коэффициентов дифференциации по видам деятельности арендаторов внутри одного вида функционального использования (Ка) для расчета арендной платы за земельные участки" установлены дифференцированные значения Кви для земельных участков, предназначенных для размещения объектов торговли, общественного питания и бытового обслуживания.
Судом установлено, что значение коэффициента разрешенного (функционального) использования земельных участков под магазинами, рынками объектами, мелкорозничной торговли - павильонами, киосками, лотками Кви для земельных участков, расположенных в границах города Курчатова, государственная собственность на которые не разграничена, составил 19,69%, а для тех же самых земель, но находящихся в государственной собственности Курской области, в соответствии с приложением N 3 к Постановлению Администрации Курской области от 18 декабря 2008 г. N 403 "Об установлении значений коэффициентов вида разрешенного (функционального) использования земельных участков и значений коэффициентов дифференциации по видам деятельности арендаторов внутри одного вида функционального использования земельного участка, применяемых для определения размера арендной платы за использование земельных участков, находящихся в государственной собственности Курской области или государственная собственность на которые не разграничена", коэффициент Кви составляет 2% - то есть различается в 9,8 раза.
Вышеизложенное указывает на значительное завышение значений коэффициента вида разрешенного (функционального) использования земельных участков (Кви), принимаемых для расчета арендной платы на земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности МО "Город Курчатов" Курской области.
Поскольку нормативно-правовой акт противоречит основным принципам определения арендной платы земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, он обоснованно признан недействующим в оспариваемой части.
Отказывая в удовлетворении требований прокурора о признании недействующим пункта 7 Положения от 28 мая 2008 г. N 25, суд первой инстанции исходил из того, что данным пунктом не устанавливаются значения коэффициентов, он носит только отсылочный характер, а возможность установления коэффициентов Курчатовской городской Думой в положении от 28 мая 2008 г. N 25, соответствует Закону Курской области от 28 декабря 2007 г. N 137-ЗКО "О порядке определения размера арендной платы, а также порядке, условиях и сроках внесения арендной платы за использование земельных участков, находящихся в государственной собственности Курской области или государственная собственность на которые не разграничена".
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что доводы апелляционных жалоб Курчатовской городской Думы и Администрации города Курчатова том, что заключение эксперта З. от 28 сентября 2016 г. N 10/16 и заключение специалиста ИП Т. от 2 августа 2016 г. N 130/07 являются недопустимым доказательством, подлежат отклонению по следующим основаниям.
Согласно статье 3 Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон об оценочной деятельности) для целей настоящего Федерального закона под оценочной деятельностью понимается профессиональная деятельность субъектов оценочной деятельности, направленная на установление в отношении объектов оценки рыночной, кадастровой, ликвидационной, инвестиционной или иной предусмотренной федеральными стандартами оценки стоимости.
Судебная экспертиза, проведенная по настоящему делу, не является оценочной, а поэтому ссылку на положения Закона об оценочной деятельности в Российской Федерации, как основание для признания недопустимым заключения эксперта, нельзя признать обоснованной.
Согласно статье 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в административном деле доказательств. Никакие доказательства не имеют для суда заранее установленной силы. Суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимосвязь доказательств в их совокупности.
Заключение эксперта и заключение специалиста, подробно мотивированы, их выводы основаны на детальном и объективном анализе отчета N ЭА-46-31 от 29 июня 2012 г.
Квалификация эксперта подтверждается соответствующими международными удостоверениями и свидетельствами о повышении квалификации, дипломами о профессиональной переподготовке, свидетельством, дипломом о высшем образовании, свидетельством о членстве в НК "Палата судебных экспертов".
Использование экспертом научных статей различных авторов при подготовке заключения не свидетельствует о недостоверности либо недопустимости заключения эксперта.
Иные доводы апелляционных жалоб Курчатовской городской Думы и Администрации города Курчатова были предметом рассмотрения суда первой инстанции и обоснованно отклонены судом.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации также считает необоснованными доводы апелляционной жалобы индивидуального предпринимателя Курасова С.А. относительно даты, с которой нормативный правовой акт признается недействующим.
Признание судом оспариваемой нормы недействующей с момента вступления решения суда в законную силу не противоречит положениям пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которому по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемого нормативного правового акта не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
При принятии решения суд учел разъяснения, содержащиеся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48, согласно которым, если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу. Поскольку оспариваемый нормативный акт применялся, он обоснованно признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации,
определила:
решение Курского областного суда от 2 ноября 2016 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы индивидуального предпринимателя Курасова С.А., Курчатовской городской Думы и Администрации города Курчатова - без удовлетворения.