ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 ноября 2022 г. N 305-ЭС22-14342
Судья Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г., изучив по материалам истребованного дела кассационную жалобу закрытого акционерного общества "Хлебозавод N 22" (с дополнением от 08.07.2022) на решение Арбитражного суда города Москвы от 16.12.2021, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 24.02.2022 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 10.06.2022 по делу N А40-101706/2021 по заявлению закрытого акционерного общества "Хлебозавод N 22" к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по городу Москве о признании недействительным и отмене отказа в принятии решения об установлении санитарно-защитной зоны от 29.03.2021 N 06-10/77-00206,
установил:
закрытое акционерное общество "Хлебозавод N 22" (далее - ЗАО "Хлебозавод N 22", общество) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по городу Москве (далее - Управление Роспотребнадзора, административный орган) о признании недействительным и отмене отказа, выраженного в письме от 29.03.2021 N 06-10/77-00206, в принятии решения об установлении санитарно-защитной зоны для ЗАО "Хлебозавод N 22", расположенного по адресу: г. Москва, ул. Академика Павлова, вл. 4.
Решением Арбитражного суда города Москвы от 16.12.2021, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 24.02.2022 и постановлением Арбитражного суда Московского округа от 10.06.2022, в удовлетворении заявленных требований отказано.
ЗАО "Хлебозавод N 22" обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с кассационной жалобой на указанные судебные акты, в которой ссылается на существенное нарушение норм материального права, просит их отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.
Письмом судьи Верховного Суда Российской Федерации от 26.08.2022 дело N А40-101706/2021 Арбитражного суда города Москвы истребовано в Верховный Суд Российской Федерации.
Изучив по материалам истребованного дела изложенные в кассационной жалобе доводы и принятые по делу судебные акты, судья Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о наличии основания, предусмотренного пунктом 2 части 7 статьи 291.6 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для передачи кассационной жалобы вместе с делом для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Как следует из судебных актов и материалов дела, ЗАО "Хлебозавод N 22" обратилось в Управление Роспотребнадзора с заявлением об установлении санитарно-защитной зоны для объекта капитального строительства общества, расположенного по адресу: г. Москва, ул. Академика Павлова вл. 4.
К заявлению общество приложило проект санитарно-защитной зоны, разработанный обществом с ограниченной ответственностью "ЭКО ЦЕНТР", а также заключение общества "Санитарно-гигиеническая компания" (далее - ООО "СанГиК") от 24.02.2021 N 1264-Э по результатам экспертизы данного проекта.
Проектом санитарно-защитной зоны ЗАО "Хлебозавод N 22" предложено установить границы зоны на следующих расстояниях: в северном направлении - переменного радиуса 100 метров от границы контура объекта; в северо-восточном, восточном направлениях - по границе контура объекта; в юго-восточном, южном, юго-западном, западном, северо-западном направлениях - на расстоянии 100 метров от границы контура объекта.
Территория промышленной площадки ЗАО "Хлебозавод N 22" с юго-востока граничит с территорией акционерного общества "Кунцевский комбинат железобетонных изделий N 9" (далее - АО "Кунцевский комбинат ЖБИ N 9", комбинат), владеющим земельным участком на правах аренды, с юга - с территорией предприятия открытого акционерного общества "Совтрансавто-Москва".
При установлении санитарно-защитной зоны общества в обозначенных границах она частично налагается на принадлежащие указанным лицам земельные участки с кадастровыми номерами 77:07:0004003:93, 77:07:0004003:21, что влечет ограничения в использовании участков, в том числе в границах санитарно-защитной зоны не допускается размещение жилых зданий, объектов образовательного и медицинского назначения, спортивных сооружений, объектов организации отдыха детей и их оздоровления, зон рекреационного назначения.
Экспертным заключением ООО "Сан-ГиК" от 24.02.2021 N 1264-Э проект санитарно-защитной зоны признан соответствующим требованиям санитарно-эпидемиологических правил и нормативов.
Управление Роспотребнадзора, рассмотрев заявление ЗАО "Хлебозавод N 22" и приложенные к нему материалы, отказало в принятии решения об установлении санитарно-защитной зоны в границах, определенных в проекте.
Отказ мотивирован тем, что согласно Правилам землепользования и застройки города Москвы, утвержденным постановлением Правительства Москвы от 28.03.2017 N 120-ПП (далее - Правила землепользования и застройки города Москвы), земельные участки с кадастровыми номерами 77:07:0004003:93, 77:07:0004003:21 расположены в границах территориальной зоны с индексом 2.0 (жилая застройка), на них предусмотрено размещение жилых зданий, в том числе в рамках реализации Программы реновации жилищного фонда города Москвы. Режим использования данных земельных участков в случае установления санитарно-защитной зоны в соответствии с проектом, предлагаемым ЗАО "Хлебозавод N 22", ограничивает их жилую застройку. В связи с этим, по мнению административного органа, предлагаемая граница санитарно-защитной зоны в южном и юго-восточном направлениях не может быть установлена на расстоянии 100 метров от границы контура общества.
Суд первой инстанции, признавая решение административного органа законным и обоснованным, исходил из того, что Федеральным законом от 03.08.2018 N 342-ФЗ внесены изменения в часть 1 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), согласно которым в отношении каждого вида зон с особыми условиями использования территорий Правительство Российской Федерации утверждает отдельное положение, отвечающее определенным требованиям.
Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2018 N 222 (далее - Правила N 222), по мнению суда, не содержат положений в отношении каждого вида зон с особыми условиями использования территорий, а также положений, определяемых подпунктами 2 и 4 пункта 1 статьи 106 ЗК РФ. В данных правилах, как указал суд, отсутствует положение об исчерпывающем перечне объектов, вокруг которых должны устанавливаться санитарно-защитные зоны, требования к их предельным размерам, а предусмотренные ими основания отказа в принятии решения об установлении санитарно-защитной зоны не являются исчерпывающими.
Ссылаясь на часть 6 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), суд первой инстанции пришел к выводу, что санитарно-защитные зоны не существуют сами по себе, а являются частью градостроительного регулирования, не могут устанавливаться индивидуальным проектом вразрез с утвержденным генеральным планом города, с правилами землепользования и застройки и другими документами территориального планирования.
В связи с этим суд счел, что несоответствие проекта санитарно-защитной зоны ЗАО "Хлебозавод N 22" документам территориального планирования является достаточным основанием для отказа Управления Роспотребнадзора в принятии решения об установлении такой зоны.
Кроме этого, суд принял во внимание, что земельный участок с кадастровым номером 77:07:0004003:21, принадлежащий АО "Кунцевский комбинат ЖБИ N 9" на основании договора аренды от 18.10.2017 N М-07-051389, заключенного с департаментом городского имущества города Москвы, в соответствии с Правилами землепользования и застройки города Москвы входит в зону комплексного развития территории; комбинат на основании договора от 07.06.2021 осуществляет на данном участке проект комплексного развития территории на основании статьи 10 ГрК РФ, включающий комплексную жилую застройку.
Учитывая данное обстоятельство и сославшись на подпункт "а" пункта 5 Правил N 222, суд указал, что установление санитарно-защитной зоны в предлагаемых ЗАО "Хлебозавод N 22" границах, с наложением такой зоны на земельный участок с кадастровым номером 77:07:0004003:21, приведет к невозможности использования земельного участка в соответствии с осуществляемым правовым режимом.
Суды апелляционной и кассационной инстанций поддержали выводы суда первой инстанции.
ЗАО "Хлебозавод N 22", выражая несогласие с изложенной в судебных актах позицией, приводит следующие доводы.
Общество указывает, что им были представлены в Управление Роспотребнадзора все необходимые документы для принятия решения об установлении санитарно-защитной зоны, отвечающие требованиям законодательства, отказ в принятии соответствующего решения противоречит положениям статьи 56, пункту 23 статьи 106 ЗК РФ, правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации (определение N 307-ЭС17-10138 от 15.08.2017), не соответствует требованиям Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и градостроительного законодательства, создает правовую неопределенность в части соблюдения Правил N 222 по установлению санитарно-защитной зоны.
Так, проект санитарно-защитной зоны ЗАО "Хлебозавод N 22", по мнению общества, разработан в соответствии с санитарно-эпидемиологическими требованиями, положениями Правил N 222, что подтверждается положительным заключением ООО "СанГиК" от 24.02.2021 N 1264-Э, учитывает результаты лабораторных исследований объектов окружающей среды, влияния на них неблагоприятных факторов, источником которых является производственное предприятие общества, технических замечаний к проекту никем не высказано, исследований, которые опровергали бы проведенные обществом лабораторные исследования, не проводилось, иные экспертизы отсутствуют.
ЗАО "Хлебозавод N 22" утверждает, что предлагаемые границы санитарно-защитной зоны определены по результатам натурного исследования и измерений атмосферного воздуха, которые показали, что радиус воздействия предприятия на окружающую среду выходит за границы занимаемого им земельного участка; удаленность границы зоны от границ земельного участка общества не превышает 100 м, что соответствует рекомендациям Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека для предприятий IV класса опасности; оснований для установления зоны в меньших границах не имеется.
Согласно доводам жалобы, в границы санитарно-защитной зоны не подпадают объекты, размещение которых не допускается Правилами N 222; земельный участок с кадастровым номером 77:06:0004003:93 имеет вид разрешенного использования "Для размещения объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, обеспечения космической деятельности, обороны, безопасности и иного специального назначения", земельный участок с кадастровым номером 77:07:0004003:21 - "Для эксплуатации территории под производство сборных железобетонных изделий и конструкций". Как указывает общество, целевое использование данных земельных участков предполагает размещение промышленных объектов, в настоящее время на них располагаются исключительно промышленные объекты, жилая застройка и иные социальные объекты на них отсутствуют.
Общество считает, что предложенный им проект санитарно-защитной зоны не противоречит подпункту "а" пункта 5 Правил N 222, а ограничение прав владельцев земельных участков, на которые налагается санитарно-защитная зона, как отмечает общество, не является свидетельством несоответствия проекта такой зоны требованиям закона. Напротив, возможность такого ограничения прямо следует из подпункта 1 пункта 2 статьи 56 ЗК РФ.
В жалобе также указано, что категория земель и вид разрешенного использования земельных участков не является законным препятствием к установлению зон с особыми условиями использования (пункт 23 статьи 106 ЗК РФ), равно как и несовпадение таких зон с границами территориальных зон (часть 3 статьи 34 ГрК РФ).
По мнению ЗАО "Хлебозавод N 22", планирование жилищной застройки в будущем не может быть основанием для отказа в установлении санитарно-защитной зоны для существующего объекта капитального строительства.
Общество отмечает, что, учитывая объективное воздействие производственного предприятия на атмосферный воздух и иные объекты окружающей среды, санитарно-защитная зона устанавливается в целях санитарно-эпидемиологического благополучия граждан и обеспечивает создание благоприятных условий для их проживания.
Из доводов жалобы следует, что проект санитарно-защитной зоны ЗАО "Хлебозавод N 22" разработан в соответствии с санитарными правилами, что позволило выявить его воздействие за границами территории общества. Комплексное освоение прилегающих земельных участков, строительство на них будущих объектов должно происходить с учетом необходимости соблюдения санитарных правил и минимизации данного воздействия. При этом более 90% земельных участков с кадастровыми номерами 77:07:0004003:93, 77:07:0004003:21 не попадает в санитарно-защитную зону, что позволяет планировать строительство с учетом сложившейся ситуации и действующего производственного объекта.
Изложенные ЗАО "Хлебозавод N 22" доводы заслуживают внимания, поэтому кассационная жалоба вместе с делом подлежит передаче для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Руководствуясь статьями 291.9 - 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судья Верховного Суда Российской Федерации
определил:
кассационную жалобу закрытого акционерного общества "Хлебозавод N 22" вместе с делом передать для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
Ю.Г.ИВАНЕНКО