ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 22 июня 2023 г. N 310-ЭС23-3760
Судья Верховного Суда Российской Федерации Чучунова Н.С., изучив по материалам истребованного дела кассационную жалобу (с дополнением) общества с ограниченной ответственностью "Вега" на постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.09.2022 и постановление Арбитражного суда Центрального округа от 15.12.2022 по делу N А14-18236/2020,
установил:
администрация Панинского городского поселения Панинского муниципального района Воронежской области (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Воронежской области с исковым заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к обществу с ограниченной ответственностью "Вега" (далее - общество, региональный оператор) о признании действий регионального оператора по вывозу отходов и самостоятельной ликвидации выявленного места несанкционированного размещения отходов с земельных участков с кадастровыми номерами 36:21:8200004:127 и 36:21:8200004:128, 36:21:8200004:135 незаконными; запрете региональному оператору вывоза отходов с мест несанкционированных свалок на земельных участках с кадастровыми номерами 36:21:8200004:127 и 36:21:8200004:128, 36:21:8200004:135.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент природных ресурсов и экологии Воронежской области (далее - Департамент Росприроднадзора) и Департамент жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области (далее - Департамент ЖКХ).
Решением Арбитражного суда Воронежской области от 30.12.2021 в удовлетворении исковых требований отказано.
Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.09.2022 решение суда первой инстанции отменено, исковые требования удовлетворены.
Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 15.12.2022 постановление суда апелляционной инстанции оставлено без изменения.
В кассационной жалобе и дополнении к ней общество, ссылаясь на нарушение судами апелляционной и кассационной инстанций норм материального и процессуального права, просит отменить постановления от 10.10.2022, от 23.01.2023 и оставить в силе решение суда первой инстанции.
Дело истребовано из Арбитражного суда Воронежской области 17.04.2023.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, далее - АПК РФ).
Согласно пункту 2 части 7 статьи 291.6 АПК РФ по результатам изучения кассационной жалобы судья Верховного Суда Российской Федерации выносит определение о передаче кассационной жалобы вместе с делом для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации.
При изучении доводов кассационной жалобы общества по материалам истребованного дела установлены основания для передачи кассационной жалобы с делом для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Как установлено судами и следует из материалов дела, решением Исполнительного комитета Воронежского областного Совета народных депутатов от 27.05.1981 N 358 Панинскому комбинату коммунальных предприятий и благоустройства был предоставлен земельный участок площадью 5,7 га под строительство свалки бытовых и промышленных отходов из земель колхоза "Россия" Панинского района.
Между тем какой-либо объект построен не был; с 1981 года данный участок используется под размещение бытовых, растительных и строительных отходов от населения и организаций Панинского городского поселения.
Постановлением администрации от 12.11.2015 N 51 утверждена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории кадастрового квартала 36:21:8200004, используемого для размещения бытовых и промышленных отходов. По результатам формирования вышеуказанного земельного участка на кадастровый учет поставлен земельный участок площадью 57 000 кв. м с присвоением кадастрового номера 36:21:8200004:135, категория земель: земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, местоположение: Воронежская область, Панинский район, Панинское городское поселение, свалка отходов р.п. Панино, с видом разрешенного использования: специальные сооружения, предназначенные для размещения отходов производства и потребления.
Постановлением администрации от 22.05.2018 N 92 спорный земельный участок передан в постоянное (бессрочное) пользование администрации.
Согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости об объекте недвижимости от 29.05.2018 земельный участок с кадастровым номером 36:21:8200004:135 имеет вид разрешенного использования: специальные сооружения, предназначенные для размещения отходов производства и потребления.
Общество с 01.01.2020 является региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами (далее - ТКО) на территории Панинского и Бутурлиновского межмуниципальных отходоперерабатывающих кластеров Воронежской области.
Центрально-Черноземное межрегиональное управление Росприроднадзора в рамках мониторинга информации, содержащейся в средствах массовой информации, установило, что в сети "Интернет" на официальном сайте интернет-издания "ВестиВоронеж" указано о несанкционированной свалке отходов в Панинском муниципальном районе Воронежской области, о чем уведомило ответчика письмом от 13.08.2020 исх. N 14/8896/03/ММ и указало последнему на необходимость принятия мер в соответствии с компетенцией.
Общество 17.08.2020 направило в адрес администрации уведомление об обнаружении несанкционированной свалки на территории 40 000 кв. м, общим объемом около 30 000 куб. м, расположенной по адресу: на въезде в р.п. Панино со стороны с. Георгиевка, а 18.08.2020 - предложение заключить договор на оказание услуг по ликвидации выявленного места несанкционированного размещения ТКО.
Письмом от 21.08.2020 администрация уведомила общество о том, что органом местного самоуправления принимаются меры к разработке проекта рекультивации несанкционированной свалки и ее ликвидации. Одновременно региональному оператору было сообщено, что органом местного самоуправления решается вопрос о финансировании данных работ.
Посчитав, что администрация уклоняется от ликвидации несанкционированной свалки, общество самостоятельно приступило к осуществлению мероприятий, направленных на ликвидацию данной свалки.
Администрация, ссылаясь на неправомерность действий регионального оператора, связанных с ликвидацией спорной свалки, обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.
Отказывая в удовлетворении исковых требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что действия общества по вывозу ТКО и самостоятельной ликвидации выявленного места их несанкционированного размещения с земельных участков с кадастровыми номерами 36:21:8200004:135, 36:21:8200004:127 и 36:21:8200004:128, расположенных в пределах Панинского городского поселения, являются законными. При этом суд указал, что региональный оператор в августе 2020 года, получив информацию о наличии несанкционированной свалки от надзорного органа, выполнил требования Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12.11.2016 N 1156 (далее - Правила N 1156), направив администрации соответствующие уведомления; к ликвидации несанкционированной свалки ответчик приступил после истечения месячного срока, установленного Правилами N 1156; в указанный срок, как и на момент принятия решения суда администрация каких-либо мер по ликвидации свалки не предприняла; необходимость проведения подготовительных процедур, технических и биологических мероприятий, на которую ссылается Департамент Росприроднадзора, предшествует проведению рекультивации земельного участка и не требуется при проведении мероприятий по ликвидации несанкционированной свалки.
Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции и удовлетворяя исковые требования, руководствовался статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьями 11, 13, 42 Земельного кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ), Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и исходил из того, что спорная свалка не относится к тем местам несанкционированного размещения отходов, ликвидация которых осуществляться региональным оператором по правилам, предусмотренным пунктами 16, 17 Правил N 1156, а действия администрации, направленные на проведение рекультивации спорного объекта, проведены в соответствии с требованиями законодательства.
При этом апелляционный суд сослался на то, что согласно пункту 8 статьи 29.1 Закона N 89-ФЗ до 01.01.2023 объекты размещения твердых коммунальных отходов, введенные в эксплуатацию до 01.01.2019 и не имеющие документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, могут быть использованы для размещения твердых коммунальных отходов. Указанные объекты при наличии заключения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, о возможности использования указанных объектов для размещения твердых коммунальных отходов по решению уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации могут быть включены в перечень объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации (далее - перечень). Порядок формирования и изменения перечня и порядок подготовки заключения, предусмотренного названным пунктом, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды. Данные о месте нахождения объектов размещения твердых коммунальных отходов, включенных в перечень, вносятся в территориальную схему обращения с отходами соответствующего субъекта Российской Федерации. Объекты, указанные в данном пункте, подлежат исключению из территориальной схемы обращения с отходами не позднее 01.01.2023 и подлежат обустройству и рекультивации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В соответствии разделом 2 Временных методических рекомендаций по проведению инвентаризации мест захоронения и хранения отходов в Российской Федерации, разработанных Департаментом государственного экологического контроля Минприроды России (письмо от 11.07.1995 N 01-11/29-2002) под санкционированной свалкой понимается разрешенные органами исполнительной власти территории (существующие площадки) для размещения промышленных и бытовых отходов, но не обустроенные согласно с СНиП.
Указав, что на использование спорной свалки имеется решение Исполнительного комитета Воронежского областного совета народных депутатов об отводе земельного участка птицефабрике под свалку бытовых и промышленных отходов от 27.05.1981 N 358, суд апелляционной инстанции заключил, что она являлась санкционированной.
Апелляционный суд отметил, что Управлением Россельхознадзора по Воронежской области еще в 2019 году была проведена проверка в отношении выявленной несанкционированной свалки отходов, по результатам которой в адрес администрации направлялась претензия о возмещении вреда, причиненного землям сельскохозяйственного назначения, с предложением в срок до 28.08.2020 разработать проект рекультивации на нарушенные земельные участки сельскохозяйственного назначения с кадастровыми номерами 36:21:8200004:127, 36:21:8200004:128 кадастрового квартала 36:21:8200004.
Администрацией 26.08.2020 был утвержден "Проект рекультивации земель, нарушенных путем складирования отходов производства и потребления на части земельного участка сельскохозяйственного назначения площадью 0,8 га с кадастровым номером 36:21:8200004:127 и на части земельного участка сельскохозяйственного назначения площадью 0,7 га с кадастровым номером 36:21:8200004:127, расположенных на территории Панинского городского поселения Панинского муниципального района Воронежской области", разработанный ООО ПСБ "Корунд", о чем администрация сообщила Управлению Россельхознадзора.
Письмом от 03.09.2020 Управлением Россельхознадзора по Воронежской и Липецкой областям срок исполнения претензии от 08.07.2020 N 03-14 1622 продлен до 01.09.2022.
29.10.2020 администрация обратилась в ООО "Панинские земельные ресурсы" для проведения кадастровых работ на спорных земельных участках, заключив соответствующий договор от 29.10.2020 N 335.
Администрация 12.02.2021 на основании постановления Правительства Воронежской области от 11.11.2015 N 856 "Об утверждении государственной программы Воронежской области "Охрана окружающей среды и природные ресурсы" направила документы для получения субсидии на софинансирование работ на разработку проектной документации по рекультивации несанкционированной свалки. Соответствующее соглашение о предоставлении субсидии из областного бюджета на софинансирование проведения работ на разработку проектной документации по рекультивации несанкционированной свалки подписано 01.06.2021.
04.02.2021 администрацией издано Постановление N 23 о прекращении несанкционированного размещения отходов на земельном участке с кадастровым номером 36:21:8200004:135.
Данному решению предшествовали неоднократные обращения администрации о включении спорного объекта в перечень объектов размещения твердых коммунальных отходов и отказы Министерства природных ресурсов в рассмотрении материалов.
31.08.2021 по итогам конкурентных процедур (электронный конкурс) заключен муниципальный контракт N 0131300053721000107 на выполнение работ по разработке проектной документации рекультивации свалки, расположенной в Панинском муниципальном районе Воронежской области в пределах кадастрового квартала 36:21:8200004.
Ссылаясь на указанные обстоятельства, апелляционный суд заключил, что со стороны администрации не было бездействия по неликвидации спорной свалки, а имели место действия, направленные на исполнение предписания контролирующего органа - Управления Россельхознадзора, отметив, что срок исполнения претензии о возмещении вреда, причиненного землям сельскохозяйственного назначения, не истек.
Суд апелляционной инстанции отклонил ссылку общества на письмо Центрально-Черноземного межрегионального управления Росприроднадзора от 13.08.2020 N 14/8896/03/ММ как на основание для начала ликвидации несанкционированной свалки отходов в Панинском муниципальном районе Воронежской области. При этом суд исходил из того, что согласно ответу Центрально-Черноземного межрегионального управления Росприроднадзора от 27.06.2022 N 05/02-ПА/10897 относительно письма от 13.08.2020 N 14/8896/03/ММ управление пояснило, что в нем сообщалось о несанкционированной свалке отходов в Панинском муниципальном районе Воронежской области и было указано на необходимость принятия мер в соответствии с обязанностями, входящими в область деятельности регионального оператора. Управление дополнительно сообщило, что на территории Воронежской области реализуется федеральный проект "Генеральная уборка", утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2016 N 326, которым, в том числе предусмотрено проведение мероприятий в отношении спорного объекта в 2022 году, а уполномоченными органами по итогам мониторингов будет принято решение о выделении денежных средств на условиях софинансирования для дальнейшей ликвидации несанкционированной свалки. В письме от 27.06.2022 N 05/02-ПА/10897 Центрально-Черноземное межрегиональное управление Росприроднадзора подтвердило, что проведена государственная экологическая экспертиза и получено положительное заключение от 13.04.2022 в отношении проектной документации на рекультивацию несанкционированной свалки в Панинском районе Воронежской области.
Суд округа поддержал выводы суда апелляционной инстанции.
Выражая несогласие с выводами судов апелляционной и кассационной инстанций, заявитель приводит следующие доводы.
По мнению заявителя, апелляционный суд ошибочно признал спорную свалку на территории санкционированной, неправомерно сославшись на доказательства и правовые нормы, отсутствовавшие на момент осуществления региональным оператором оспариваемых действий.
Заявитель ссылается на то, что земельный участок с кадастровым номером 36:21:8200004:135, на котором расположена спорная свалка, был выделен в 1981 году под строительство свалки бытовых и промышленных отходов, однако специализированный объект размещения отходов на данном земельном участке построен не был.
Заявитель отмечает, что в соответствии с пунктом 6 статьи 12 Закона N 89-ФЗ объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов. Пунктом 7 статьи 12 Закона N 89-ФЗ запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов.
Пунктом 8 статьи 29.1 Закона N 89-ФЗ предусмотрена возможность использования для размещения ТКО объектов размещения ТКО, введенных в эксплуатацию до 01.01.2019 и не имеющих документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, при наличии заключения уполномоченного органа.
В письме Росприроднадзора от 29.12.2018 N АА-10-02-36/29634 "О направлении информации" разъяснены положения пункта 8 статьи 29.1 Закона N 89-ФЗ и указано, что использование объектов размещения отходов, не имеющих документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, с 01.01.2019 возможно после включения таких объектов в перечень объектов размещения ТКО на территории субъекта Российской Федерации.
Администрация неоднократно обращалась с заявлениями о включении спорного объекта в перечень объектов размещения ТКО и получала отказы Министерства природных ресурсов. Таким образом, заключение Министерства природных ресурсов, которое является обязательным условием использования для размещения ТКО объектов размещения ТКО, введенных в эксплуатацию до 01.01.2019, и не имеющих документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации по спорной свалке отсутствует.
Кроме того, 08.11.2008 в часть 5 статьи 12 Закона N 89-ФЗ, устанавливающую запрет на захоронение отходов в границах определенных территорий, внесены изменения в части замены слов "на территориях городских и других поселений" на "в границах населенных пунктов", вступившие в силу с 22.11.2018 (Федеральный закон от 08.11.2008 N 196-ФЗ "О внесении изменения в статью 12 Федерального закона "Об отходах производства и потребления").
Таким образом, по мнению заявителя, поскольку Закон N 89-ФЗ предусматривает запрет на размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов, а также на объектах, находящихся в границах населенных пунктов, правовые основания размещения отходов на земельном участке с кадастровым номером 36:21:8200004:135 отсутствовали, спорный объект является местом несанкционированного размещения ТКО. Однако апелляционным судом при определении правового статуса спорной свалки не учтены указанные положения законодательства, как и не принято во внимание имеющееся в материалах дела постановление администрации от 04.02.2021 N 23 "О прекращении несанкционированного размещения отходов на земельном участке с кадастровым номером 36:21:8200004:135, расположенном по адресу: Воронежская область, Панинский район, Панинское городское поселение, свалка отходов р.п. Панино", в котором она фактически подтверждает недопустимость складирования отходов на данном земельном участке и несанкционированный характер свалки.
Также заявитель ссылается на то, что обжалуемые судебные акты приняты без учета баланса интересов сторон, поскольку региональный оператор фактически лишен права на возмещение понесенных в ходе ликвидации несанкционированной свалки убытков из-за бездействия органов местного самоуправления, чем существенно нарушаются его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности.
Заявитель отмечает, что представленный в материалы дела проект рекультивации несанкционированной свалки был разработан на основании договора, заключенного по результатам закупочных процедур, проведенных в 2021 году. Все исследования земельных участков, взятия проб, которые легли в основу проекта рекультивации, были осуществлены уже после того, как региональный оператор провел мероприятия по частичной ликвидации данного места несанкционированного размещения ТКО и обратился в суд за возмещением понесенных расходов. На момент ликвидации свалки региональным оператором проекта рекультивации и заключенного договора на его разработку не существовало.
Кроме того, заявитель обращает внимание на то, что мероприятия по ликвидации были предприняты им после получения указания Центрально-Черноземного межрегионального управления Росприроднадзора, изложенного в письме от 13.08.2020 N 14/8896/03/ММ, к которому были приложены материалы из средств массовой информации, освещающие актуальность экологической проблемы, созданной спорной свалкой и бездействием органов местного самоуправления.
По мнению заявителя, судами апелляционной и кассационной инстанций неправомерно признаны незаконными действия общества, прямо отнесенные к его компетенции как регионального оператора по обращению с ТКО, которые, более того, выполнялись по указанию надзорного государственного органа. Принятые по делу судебные акты фактически лишают общество права на возмещение понесенных расходов на ликвидацию свалки, чем существенно нарушаются его права в сфере предпринимательской деятельности. Действиями регионального оператора права администрации не нарушаются, поскольку ТКО, ликвидированные с места несанкционированного размещения, транспортированы им и размещены на специализированном полигоне в соответствии с требованиями законодательства в области обращения с ТКО.
Приведенные заявителем в кассационной жалобе доводы заслуживают внимания, в связи с чем данную жалобу с делом следует передать для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Руководствуясь пунктом 2 части 7 статьи 291.6 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судья Верховного Суда Российской Федерации
определил:
кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Вега" с делом передать для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Назначить судебное заседание по рассмотрению указанной кассационной жалобы на 03 августа 2023 года на 11 часов 00 минут в помещении суда по адресу: Москва, улица Поварская, дом 15, зал N 3048 (подъезд 5).
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
Н.С.ЧУЧУНОВА