ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 декабря 2021 г. N 307-ЭС21-11714
Дело N А56-38382/2020
Резолютивная часть определения объявлена 21.12.2021.
Полный текст определения изготовлен 28.12.2021.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Борисовой Е.Е.,
судей Маненкова А.Н., Поповой Г.Г. рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Призма-Центр" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 12.08.2020 по делу N А56-38382/2020, постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.11.2020 и постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 29.03.2021 по тому же делу
по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Призма-Центр" к Комитету имущественных отношений Санкт-Петербурга о признании незаконным возвращения заявления от 30.12.2019 о выдаче разрешения на использование земель или земельного участка (уведомление комитета N 05-15-5363/20-0-0 от 14.02.2020), обязании в течение одного месяца с даты вступления решения суда в законную силу выдать разрешение на использование земельного участка на один год для размещения элемента благоустройства территории (элемента входной группы в здание по адресу: Санкт-Петербург, ул. Воронежская, д. 5, лит. А - крыльцо с тремя лестницами) площадью 59 кв. м в соответствии со схемой границ предполагаемых к использованию земель, приложенной к заявлению общества от 30.12.2019.
В судебном заседании принял участие представитель общества с ограниченной ответственностью "Призма-Центр" - Арешкин К.В.
Комитет имущественных отношений Санкт-Петербурга извещен надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, представителей для участия в судебном заседании не направил, в связи с чем дело рассмотрено в порядке статьи 291.10 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие его представителей.
Заслушав и обсудив доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Е.Е., представителя заявителя, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
общество с ограниченной ответственностью "Призма - Центр" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным бездействия Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга (далее - Комитет), выразившегося в возвращении без рассмотрения заявления Общества от 30.12.2019 о выдаче разрешения на использование земель или земельного участка (уведомление Комитета N 05-15-5363/20-0-0 от 14.02.2020). В качестве восстановления нарушенных прав Общество просило обязать Комитет в течение одного месяца с даты вступления решения суда в законную силу выдать разрешение на использование земельного участка без его предоставления на один год для размещения элемента благоустройства территории (элемента входной группы в здание по адресу: Санкт-Петербург, ул. Воронежская, д. 5, лит. А - крыльцо с тремя лестницами) площадью 59 кв. м в соответствии со схемой границ предполагаемых к использованию земель, приложенной к заявлению Общества от 30.12.2019.
Решением суда первой инстанции от 12.08.2020, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 25.11.2020 и постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 29.03.2021, в удовлетворении заявления отказано.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Общество просит отменить обжалуемые судебные акты, ссылаясь на нарушение судами норм материального права, заявленные требования удовлетворить.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Е.Е. от 03.12.2021 жалоба Общества вместе с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
В судебном заседании представитель Общества поддержал доводы кассационной жалобы.
Согласно части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Е.Е., выслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу об отмене обжалуемых судебных актов и направлении дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Как следует из материалов дела, 30.12.2019 Общество обратилось в Комитет с заявлением о выдаче в соответствии со статьей 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) разрешения на использование земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, для размещения элемента благоустройства территории - элемента входной группы в здание по адресу: город Санкт-Петербург, ул. Воронежская, д. 5, лит. А (крыльца с тремя лестницами площадью 59 кв. м) с приложением схемы границ, предполагаемых к использованию земель.
Уведомлением от 14.02.2020 N 05-15-5363/20-0-0 Комитет возвратил Обществу заявление без рассмотрения, сославшись на пункт 4 раздела 1 Порядка взаимодействия структурных подразделений Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга при принятии решений о выдаче разрешений на использование земель или земельных участков, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга или государственная собственность на которые не разграничена, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, публичного сервитута, утвержденного распоряжением Комитета от 11.02.2020 N 18-р (далее - Порядок N 18-р), указав на отсутствие в заявлении срока использования земель/земельного участка. При этом комитет также отметил, что согласно пункту 3 пункта 1 статьи 7 Закона Санкт-Петербурга от 08.11.2019 N 521-118 "О порядке и условиях размещения на территории Санкт-Петербурга объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга или государственная собственность на которые не разграничена, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, публичного сервитута" (далее - Закон N 521-118) размещение элементов благоустройства территории (элементов входов и входных групп) осуществляется на основании договора на размещение объекта в случаях, предусмотренных статьей 7 Закона N 521-118, без проведения аукциона.
Полагая бездействие Комитета, выразившееся в возвращении без рассмотрения заявления от 30.12.2019, незаконным, Общество обратилось в арбитражный суд с указанными требованиями.
Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суды, руководствуясь положениями статьи 39.36 Земельного кодекса, исходили из того, что после 01.01.2020 разрешение на использование земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, для размещения элемента благоустройства территории на основании статьи 7 Закона N 521-118, вступившего в соответствии со статьей 8 указанного закона в силу с 01.01.2020, может быть размещен только на основании договора, заключаемого без проведения аукциона.
Между тем Общество 30.12.2019 обратилось в комитет с заявлением о выдаче разрешения, предполагающего бездоговорное использование земельного участка на основании действующего до 01.01.2020 "Временного порядка взаимодействия структурных подразделений Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга при принятии решений о выдаче разрешений на использование земель и земельных участков, находящихся в государственной собственности в порядке, предусмотренном статьей 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации", утвержденного вице-губернатором Санкт-Петербурга - председателем Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга 20.11.2018 (далее - Временный порядок).
При таких обстоятельствах суды пришли к выводу, что возвращение заявления Общества без рассмотрения не могло нарушить права и законные интересы заявителя.
Вместе с тем при рассмотрении дела суды не учли следующее.
В соответствии со статьей 8 Закона N 521-118, указанный Закон Санкт-Петербурга вступает в силу с 1 января 2020 года.
Между тем отношения сторон по рассмотрению вопроса о выдаче разрешения на размещение спорного объекта являются длящимися и возникают с момента подачи соответствующего заявления частным лицом.
Указанный закон регулирует не только непосредственно процедуру выдачи соответствующего разрешения, но также и устанавливает порядок обращения заинтересованного лица с таким заявлением. Возвращая заявление Общества, Комитет фактически указал на то, что для успешного рассмотрения заявления обществу было необходимо обратиться с заявлением не о выдаче разрешения, а о заключении договора, таким образом распространяя на соответствующие отношения нормы закона, еще не вступившего в силу на день обращения заявителя в орган.
Согласно пунктам 3 - 7 Временного порядка вопрос о выдаче разрешения на использование земель и земельных участков, находящихся в государственной собственности, подлежал рассмотрению в течение 30 дней со дня поступления соответствующего заявления заинтересованного лица.
Придерживаясь логики Комитета и судов, любое лицо, обратившееся в Комитет с соответствующим заявлением, начиная со 2 декабря 2019 года, и заявление которого Комитет не успел рассмотреть до наступления 01.01.2020 несло риск того, что к рассмотрению его заявления будут применены еще не вступившие в силу нормы Закона N 521-118.
Исходя из этого, лицо, обращавшееся с соответствующими заявлениями в Комитет в течение декабря 2019 года фактически могло быть лишено права на получение соответствующего разрешения в зависимости от скорости рассмотрения заявлений Комитетом: заявления, рассмотренные до 01.01.2020 г. могли быть удовлетворены, а рассмотренные после 01.01.2020 г. - нет, поскольку не соответствовали уже вступившему в силу Закону N 521-118. Следовательно, для того, чтобы устранить данный риск, заявитель должен был обращаться не с заявлением о выдаче разрешения, а сразу с заявлением о заключении договора.
Таким образом, указав, что поданное 30.12.2019 года заявление Общества о выдаче разрешения на использование земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, для размещения элемента благоустройства территории не подлежит удовлетворению, а фактический отказ в выдаче не влечет нарушения прав и законных интересов Общества, Комитет и суды фактически придали Закону N 521-118 обратную силу.
Поскольку земельное законодательство не содержит норм о действии во времени норм земельного законодательства, в связи с чем действует общий принцип права, согласно которому применение закона с обратной силой может иметь место только в исключительных случаях и такое применение допускается только в силу прямого указания закона. В частности, данный принцип реализован в пункте 1 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которому акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом. Указанный принцип может быть также применен и к земельному законодательству.
На существование данного общего принципа неоднократно указывал и Конституционный Суд Российской Федерации: нормотворческая практика введения в действие закона свидетельствует о том, что основным принципом существования его во времени является немедленное действие. Придание обратной силы закону - исключительный тип его действия во времени, использование которого относится лишь к прерогативе законодателя. При этом либо в тексте закона содержится специальное указание о таком действии во времени, либо в правовом акте о порядке вступления закона в силу имеется подобная норма. Законодатель, реализуя свое исключительное право на придание закону обратной силы, учитывает специфику регулируемых правом общественных отношений. Обратная сила закона применяется преимущественно в отношениях, которые возникают между индивидом и государством в целом, и делается это в интересах индивида (уголовное законодательство, пенсионное законодательство) (Решение от 1 октября 1993 года N 81-р; определения от 25 января 2007 года N 37-О-О, 15 апреля 2008 года N 262-О-О, 20 ноября 2008 года N 745-О-О, 16 июля 2009 года N 691-О-О, 23 апреля 2015 года N 821-О, постановление от 15.02.2016 N 3-П и др.).
В данном случае, напротив, в результате применения закона с обратной силой в отношениях между публично-правовым образованием и индивидом положение индивида не улучшается, а ухудшается, то есть обратная сила придается не в интересах индивида, а в интересах публично-правового образования, заинтересованного в получении платы за размещение объекта на земельном участке. Соответственно, даже в случае, если бы закон непосредственно содержал положения о применении его норм с обратной силой, это бы противоречило неоднократно высказывавшейся позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Однако Закон N 521-118 даже не содержит положений, распространявших бы его действие на ранее возникшие отношения, соответственно не может быть применен с обратной силой ни при каких обстоятельствах.
Обществом также было заявлено требование об обязании в течение одного месяца с даты вступления решения суда в законную силу выдать разрешение на использование земельного участка на один год для размещения элемента благоустройства территории, в котором судами также было отказано.
По смыслу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частей 2 и 3 статьи 201 АПК РФ при рассмотрении заявлений граждан, организаций и иных лиц о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд, установив, что оспариваемые ненормативные акты, действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение об удовлетворении таких заявлений.
Согласно пункту 3 части 4 и пункту 3 части 5 статьи 201 АПК РФ в случае удовлетворения требований заявителя по данной категории дел в резолютивной части решения арбитражного суда должно содержаться указание на обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя, следовательно, арбитражный суд должен рассмотреть вопрос о возможности принятия мер к устранению допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя.
Рассматривая требование о применении восстановительной меры, судам следует принимать во внимание, что решение суда о принятии таких мер в связи с удовлетворением требования о признании недействительным ненормативного акта, действия (бездействия) должно быть исполнимым на дату его принятия, в связи с чем удовлетворение такого требования подлежит проверке в каждом конкретном случае исходя из характера нарушенных прав и конкретных обстоятельств дела, связанных с изменением правового регулирования спорных правоотношений.
В настоящем деле спор возник в связи с изменением регулирования отношений по использованию земель, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга или на которые собственность не разграничена, заключающееся в необходимости оформления договора на размещение объекта и внесения заявителем платы в соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 7 Закона N 521-118, в отличие от бездоговорного и бесплатного использования земельного участка в тех же целях на основании Временного порядка.
Однако предоставление заявителю испрашиваемого земельного участка на условиях нормативного акта, действовавшего в день его обращения, то есть на безвозмездных условиях, не нарушает публичных требований, интересов и прав иных лиц, является исполнимым, более того, имеет цель - не допустить ухудшение прав заявителя в связи с изменением законодательства, обеспечить равные права всем заинтересованным лицам, основанных на применении одного и того же акта в период его действия.
Таким образом судебные акты в части отказа в применении восстановительной меры ввиду отсутствия юридической и фактической невозможности также нельзя признать законными и обоснованными.
На основании изложенного Судебная коллегия полагает, что принятые по настоящему делу судебные акты ввиду существенного нарушениями судами норм материального и процессуального права, повлиявшими на исход дела, и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, подлежат отмене на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а дело направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции для рассмотрения с учетом изложенных выводов в настоящем определении.
Руководствуясь статьями 167, 170, 291.11 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 12.08.2020 по делу N А56-38382/2020, постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.11.2020 и постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 29.03.2021 по тому же делу отменить.
Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
Настоящее определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.
Председательствующий судья
Е.Е.БОРИСОВА
Судьи
А.Н.МАНЕНКОВ
Г.Г.ПОПОВА