ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 декабря 2021 г. N 302-ЭС21-18282
Резолютивная часть определения объявлена 21.12.2021.
Полный текст определения изготовлен 28.12.2021.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Борисовой Е.Е.,
судей Маненкова А.Н., Поповой Г.Г.,
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Эколес" на решение Арбитражного суда Красноярского края от 27.02.2021 по делу N А33-30238/2020, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 28.04.2021 и постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 07.07.2021 по тому же делу
по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Эколес" (далее - общество) о признании незаконным бездействия Министерства лесного хозяйства Красноярского края (далее - Министерство), выразившегося в нарушении порядка и сроков, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 23.02.2018 N 190 "О приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов и о изменении и признании утратившим силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" при рассмотрении заявки о реализации инвестиционного проекта в области освоения лесов "Создания в Красноярском крае производственного комплекса по переработке леса", об обязании Министерства и Правительства Красноярского края в течение 10 рабочих дней с даты вступления в законную силу решения суда по настоящему делу принять решение об утверждении заявки, оформленное в виде соответствующего акта,
при участии в деле третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, общества с ограниченной ответственностью "Деревообрабатывающая Компания "Енисей",
при участии в судебном заседании представителей:
общества с ограниченной ответственностью "Эколес" - Бутакова О.Г.;
Правительства Красноярского края - Сирота И.А.
Министерство лесного хозяйства Красноярского края, общество с ограниченной ответственностью "Деревообрабатывающая Компания "Енисей" (далее - компания) извещены надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, представителей для участия в судебном заседании не направили, в связи с чем дело рассмотрено в порядке статьи 291.10 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие их представителей.
Заслушав и обсудив доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Е.Е., представителей участвующих по делу лиц, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
общество обратилось в Министерство с заявлением от 10.03.2020 о реализации инвестиционного проекта в области освоения лесов.
Министерством 01.04.2020 издан приказ N 86-551-од, которым со ссылкой на постановление Правительства Российской Федерации от 23.02.2018 N 190 "О приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства РФ", Закон Красноярского края от 18.06.2009 N 8-3427 "О полномочиях органов государственной власти края в сфере природопользования и охраны окружающей среды", Положение о министерстве лесного хозяйства Красноярского края, утвержденное постановлением Правительства Красноярского края от 26.07.2016 N 374-п на основании значений целевых показателей критериев оценки приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов, утвержденных постановлением Правительства Красноярского края от 23.10.2018 N 625-п, учитывая приказ Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 15.05.2018 N 1870 "Об утверждении методических указаний по разработке концепции инвестиционного проекта, претендующего на включение в перечень приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов", была отобрана заявка общества на реализацию приоритетного инвестиционного проекта в области освоения лесов "Создание в Красноярском крае производственного комплекса по переработке леса".
В рамках исполнения пункта 1 настоящего приказа утвержден перечень лесных участков, на которых предполагается реализация инвестиционного проекта, согласно приложению к приказу.
Согласно сопроводительному письму Министерства лесного хозяйства Красноярского края от 01.04.2020 N 86-04031 в адрес Рослесхоза направлена заявка общества и решение об отборе заявки.
Письмом Федерального агентства лесного хозяйства (далее - Рослесхоз) от 12.05.2020 N 01-01-27/8624 по результатам согласования заявок на реализацию инвестиционных проектов в области освоения лесов отмечено, что указанная заявка не соответствует требованиям Положения о подготовке и утверждении перечня приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23.02.2018 N 190 (далее - Положение), и Методологических указаний по разработке концепции инвестиционного проекта в области освоения лесов, претендующую на включение в перечень приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов, утвержденных приказом Минпромторга России от 15.05.2018 N 1870 (далее - Методические указания).
Впоследствии, 22.05.2020 общество вновь обратилось в Министерство с заявлением о реализации инвестиционного проекта в области освоения лесов.
Согласно письму Рослесхоза от 22.06.2020 N 01-01-27/11499 заявка соответствует требованиям Положения и Методических указаний по разработке концепции инвестиционного проекта в области освоения лесов, претендующего на включение в перечень приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов, утвержденных приказом Минпромторга России от 15.05.2018 N 1870.
Рослесхоз согласовал заявку общества на реализацию приоритетного инвестиционного проекта в области освоения лесов "Создание в Красноярском крае производственного комплекса по переработке леса", включая перечень лесных участков (Байкитское, Манзенское лесничества), выделенных для реализации проекта, с допустимым ежегодным объемом заготовки древесины 1 221,07 тыс. куб. м, поквартальный график реализации инвестиционного проекта со сроком заключения договоров аренды - 4 квартал 2020 года.
Письмом от 06.08.2020 N 86-09516 Министерство сообщило обществу, что Рослесхоз согласовал его заявку на реализацию инвестиционного проекта в области освоения лесов "Создание в Красноярском крае производственного комплекса по переработке леса", и в настоящий момент заявка проходит дальнейшее согласование.
Между тем Министерство после согласования заявки федеральным органом направило обществу письмо, в котором указало о выявленных недостатках в представленных им документах, связанных с реализацией инвестиционного проекта. Министерство, ссылаясь на то, что обществу планируется предоставление лесных участков, в том числе и в КГБУ "Байкитское лесничество", в границах мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера (далее - КМНС) на территории Эвенкийского муниципального района, однако заявка на реализацию инвестиционного проекта, представленная обществом, не содержит оценку влияния проекта на коренные малочисленные народы Севера, перечень мероприятий по возможному урегулированию взаимоотношений организации с КМНС, при осуществлении заготовки на планируемых к передаче в аренду лесных участках, а также согласование заявки на реализацию инвестиционного проекта с Эвенкийским муниципальным районом.
Кроме того, министерство указало, что к заявке на реализацию приоритетного инвестиционного проекта, представленной обществу, приложены документы, подтверждающие возможность привлечения средств в указанном в заявке объеме (инвестиционный контракт, решение банка). Однако представленные документы не заверены надлежащим образом, что не позволяет сделать вывод об их достоверности.
Учитывая вышеизложенное, для продолжения процедуры согласования заявки на реализацию приоритетного инвестиционного проекта обществу Министерством в письме от 06.08.2020 указано на необходимость предоставить недостающие документы и оформить их должным образом.
Однако 24.09.2020 в адрес Министерства поступило заявление компании о проведении открытого конкурса на право заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной собственности, для заготовки древесины, в связи с чем издан приказ от 26.10.2020 N 86-2016-од о подготовке и организации открытого конкурса на право заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной собственности, расположенного на территории Манзенского лесничества, Манзенского участкового лесничества, в том числе подготовке документации об открытом конкурсе.
В свою очередь, 14.10.2020 общество представило Министерству согласование с органами местного самоуправления Эвенкийского муниципального района.
Письмом от 27.10.2020 Министерство сообщило обществу, что 26.10.2020 было принято решение о проведении открытого конкурса на право заключения договора аренды лесного участка, расположенного на территории Манзенского лесничества, Манзенского участкового лесничества. Часть лесных участков, предназначенных для вышеуказанного конкурса, имеют наложение на перечень лесных участков, указанных в заявке общества на реализацию инвестиционного проекта. Таким образом, для дальнейшей процедуры включения проекта в перечень приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов обществу необходимо актуализировать лесные участки.
Общество, полагая, что бездействие Министерства при утверждении заявки о реализации инвестиционного проекта в области освоения лесов нарушает его права и законные интересы, обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с требованиями по настоящему делу.
Решением Арбитражного суда Красноярского края от 27.02.2021, оставленным без изменения постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 28.04.2021 и постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 07.07.2021, бездействие Министерства, выразившееся в непринятии мер по рассмотрению в установленный срок заявления общества о реализации инвестиционного проекта признано незаконным, в удовлетворении требования об обязании устранить допущенные нарушения было отказано.
Суды, удовлетворяя требование о признании незаконным бездействия Министерства, исходили из установленных по делу обстоятельствах, придя к выводу, что заинтересованные органы - Министерство в части подготовки проекта акта об утверждении заявки и Правительство в части непосредственного утверждения заявки - после согласования заявки с Рослесхозом 22.06.2020 и в отсутствие каких-либо замечаний у Министерства, должны были в течение 10 рабочих дней после получения согласия принять решение об утверждении заявки, оформленное в виде соответствующего акта.
Суды не признали правомерными доводы Министерства относительно уважительных причин нарушения сроков принятия решения по указанному инвестиционному проекту, указав, что работа по отбору и утверждению заявки должна быть организована Министерством таким образом, чтобы обеспечить соблюдение установленных сроков.
Суды также признали действия Министерства, проявленные при реализации процедуры утверждения заявки непоследовательными, поскольку орган спустя 19 рабочих дней после получения согласования с Рослесхозом направляет письмо, в котором указывает на замечания к заявке (в том числе и в части оформления документов), обязывая согласовать проект с органом местного самоуправления.
Таким образом, суды признали бездействие Министерства не соответствующим закону и нарушающим права заявителя на утверждение инвестиционного проекта.
Отказывая в применении восстановительной меры и обязании утвердить заявку, суды приняли во внимание, что Министерством по заявлению третьего лица 26.10.2020 принят приказ о проведении открытого конкурса на право заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной собственности, для заготовки древесины в соответствии со статьями 80.1, 80.2, 83 Лесного кодекса. При этом имеется наложение части лесных участков, в отношении которых будет проведен конкурс на право заключения аренды, на перечень участков, указанных обществом в заявке на реализацию инвестиционного проекта. В связи с передачей части лесных участков на торги суды признали невозможным принять испрашиваемую обществом восстановительную меру.
Общество обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с кассационной жалобой на судебные акты, принятые по настоящему делу, в которой просит их отменить в части отказа в применении восстановительной меры, ссылаясь на неправильное применение норм процессуального права, дело в указанной части направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Проверив обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу, что она подлежит удовлетворению в силу следующего.
В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
В резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должны содержаться, в частности указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя (часть 4 статьи 201 этого же кодекса).
Отказывая в удовлетворении требования о применении восстановительной меры, суды исходили из принятия Министерством 26.10.2020 приказа о проведении открытого конкурса на право заключения договора аренды лесного участка для заготовки древесины по заявке компании.
Между тем суды, удовлетворяя и признавая незаконным бездействие Министерства, не дали должной оценки указанному обстоятельству как препятствующему восстановлению нарушенных прав общества.
Как следует из материалов дела и не опровергнуто при рассмотрении дела, после издания указанного приказа, на протяжении всего периода рассмотрения дела судами трех инстанций, организация мероприятий по проведению открытого конкурса в его исполнение так и не была осуществлена, тогда как в соответствии с частью 10 статьи 80.1 Лесного кодекса конкурс должен быть проведен не ранее чем через два месяца и не позднее чем через шесть месяцев с даты принятия органом решения о проведении конкурса.
Министерством 25.08.2021 вновь принят приказ о том, что на основании приказа от 26.10.2020 следует осуществить организацию открытого конкурса: разместить извещение о проведении открытого конкурса и документацию об открытом конкурсе на официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о проведении торгов.
Издание Министерством приказа от 25.08.2021 подтверждает указанный факт, в связи с чем судебная коллегия полагает возможным согласиться с заявителем о том, что действия Министерства по принятию решения о проведении открытого конкурса были направлены на создание препятствия и продолжения бездействия по рассмотрению его заявки, которое признано судами незаконным.
Между тем суды, согласившись с Министерством, представившим это обстоятельство в обоснование правомерности отказа в утверждении заявки общества, не дали должной оценки всем фактам, связанным с заявлением компании, в том числе, ее поступление от этого лица спустя длительное время относительно даты подачи заявки обществом, и, по существу, по окончании предполагаемой даты утверждения заявки по реализации инвестиционного проекта; несовершение органом необходимых публичных действий по проведению открытого конкурса.
Указанные обстоятельства подлежали совокупной оценке с другими фактами, которые были установлены судами при рассмотрении дела, то есть нарушение Министерством сроков утверждения заявки по реализации инвестиционного проекта, направление Министерством необоснованных возражений с целью уклонения от совершения действий по утверждению заявки общества.
Более того, при рассмотрении дела было установлено лишь частичное наложение лесных участков, в отношении которых должен быть проведен конкурс на право заключения аренды, с участками, которые включены в перечень участков, указанных обществом в заявке на реализацию инвестиционного проекта, в отношении иной части лесных участков из указанного перечня, Министерством обоснования невозможности передачи обществу для указанных целей не приведено.
При рассмотрении дела представитель общества пояснил суду, что Управлением Федеральной монопольной службы по Красноярскому краю (далее - монопольная служба) 26.10.2021 Министерству внесено предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, подготовленное по результатам обращения общества. В ходе проверки антимонопольным органом установлено, что компанией при подаче заявления о проведении открытого конкурса не были приложены все необходимые документы, лицо указало недостоверные сведения о кадастровом номере лесного участка, названном в качестве предмета открытого конкурса и заявило о предоставлении на конкурсе двух лесных участков, что нарушает положения частей 11, 13 статьи 80.1 Лесного кодекса, в связи с чем Министерство не могло проводить конкурс, а изданные им приказы от 26.10.2021 и от 25.08.2021 нарушают нормы лесного законодательства. Антимонопольная служба потребовала отменить изданные Министерством приказы, принять меры, направленные на рассмотрение (продолжение, возобновление) заявки общества о реализации инвестиционного проекта по освоению лесов.
Как следует из материалов дела и доводов представителей сторон, иных обстоятельств, препятствующих реализации инвестиционного проекта по заявке общества Министерством, а также ранее Рослесхозом указано не было.
Поскольку суды при рассмотрении настоящего дела признали незаконным бездействие Министерства по рассмотрению поданной обществом заявки от 22.05.2020, и она была согласована Рослесхозом, монопольным органом также внесено предписание о рассмотрении (продолжении, возобновлении) указанной заявки, Министерство обязано рассмотреть заявку общества от 22.05.2020 в соответствии с требованиями закона.
Неосуществление государственными органами возложенных на них публичных обязанностей создает препятствия в реализации индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами предпринимательской деятельности, нарушает их законные права и интересы, а также способствует возникновению у них убытков.
Согласно статье 16 Гражданского кодекса убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
Согласно разъяснениям, данным в пункте 4 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31.05.2011 N 145 "Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами" в силу статьи 1069 Гражданского кодекса подлежит возмещению вред, причиненный действиями (бездействием) государственных или муниципальных органов (должностных лиц), которые являются незаконными. При этом судебный акт, которым установлено наличие в действиях (бездействии) такого органа (должностного лица) нарушений норм публичного права, в силу статьи 16 Арбитражного процессуального кодекса РФ обязателен для суда, рассматривающего гражданско-правовой спор о возмещении вреда, причиненного такими действиями (бездействием).
На основании изложенного судебная коллегия полагает, что мотивы, указанные судами в обоснование отказа в принятии восстановительной меры в соответствии со статьей 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации нельзя признать обоснованными, а судебные акты в этой части законными.
Судебная коллегия считает возможным согласиться с доводом заявителя о том, что по смыслу главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации требование о понуждении органа, осуществляющего публичные полномочия, принять решение или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя при подаче заявления не является самостоятельным требованием, а рассматривается в качестве способа устранения нарушения прав и законных интересов заявителя.
Непринятие судом восстановительной меры, как указал заявитель в судебном заседании и ссылаясь на письмо Министерства от 20.12.2021 в его адрес, позволяет ему продолжать и в настоящее время нарушение его прав, связанных с рассмотрением заявки по реализации инвестиционного проекта.
На основании изложенного судебная коллегия полагает, что принятые по настоящему делу судебные акты нельзя признать законными и обоснованными ввиду существенного нарушениями судами норм материального и процессуального права, повлиявшими на исход дела, и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем указанные судебные акты подлежат отмене на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а дело направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции для рассмотрения в части отказа в принятии восстановительной меры с учетом изложенных в настоящем определении выводов.
Руководствуясь статьями 167, 176, 291.11 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Арбитражного суда Красноярского края от 27.02.2021 по делу N А33-30238/2020, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 28.04.2021 и постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 07.07.2021 по тому же делу отменить в части отказа в устранении допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя, дело в этой части направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Красноярского края.
В остальной части судебные акты по делу N А33-30238/2020 оставить без изменения.
Настоящее определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.
Председательствующий судья
Е.Е.БОРИСОВА
Судьи
А.Н.МАНЕНКОВ
Г.Г.ПОПОВА